Аутсорсинг как метод совершенствования организационных структур местных администраций

Роскош М.В.

Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Аутсорсинг: понятие, роль и пути развития

Местное самоуправление - отмена выборов

Местный бюджет - доходы муниципальных образований

Оплата труда глав администраций

Местное самоуправление - полномочия и дотации

Правовая основа деятельности органов местного самоуправления

Местное самоуправление предполагает самостоятельное решение вопросов местного значения населением данной территории и его представителями. Местная администрация является ключевым звеном в муниципальном управлении; от эффективности ее работы во многом зависит уровень и качество жизни в муниципальном образовании. В свою очередь, эффективность работы администрации во многом зависит от ее организационной структуры. В данной статье будет рассмотрено использование аутсорсинга для совершенствования организационной структуры администрации, снижения расходов и создания дополнительных источников дохода местного бюджета.

A municipal administration suppose independent resolving of local problems by the people and its representatives, local administration is a key part of municipal management; its effectiveness influences the level and quality of life in municipality greatly. In its turn, effectiveness of local municipal administration depends on its organizational structure. Perfection of municipal organizational structures is important and necessary. This article describes using outsourcing for perfection of organizational structures, reducing expenses and creating new sources of income for local budget.

Местная администрация является одним из ключевых звеньев управления муниципальным образованием, от эффективности ее деятельности во многом зависит качество жизни на управляемой территории. При этом эффективность деятельности самой администрации зависит не только от эффективности работы ее подразделений, принимаемых решений и следования букве закона, но и от организационной структуры.

Организационная структура - упорядоченная совокупность взаимосвязанных элементов, обеспечивающих функционирование и развитие организации как единого целого [9; 23c.]. По сути, организационная структура представляет собой подразделения организации и соподчиненность между ними.  Различают различные типы организационных структур, одни из них появились раньше: линейная, функциональная, линейно-функциональная, линейно-штабная; другие – в середине-конце XX века: матричная, дивизиональная.

Согласно исследованиям, проведенным Р. Бабун, Е. Старченко [3], Д. Птахиным [5],  наиболее распространенной структурой в муниципальном управлении является линейно-функциональная. Данная структура имеет как достоинства, так и недостатки. К достоинствам можно отнести незначительную нагрузку главного линейного управляющего (главы муниципального образования), четкую систему   взаимных связей, функций    и    подразделений. К недостаткам: недостаточно четкая ответственность подразделений  за  принятые решения, возможны конфликты из-за ресурсов (как правило, финансовых), кроме того, этот тип организационной структуры недостаточно гибкий и не может быстро подстраиваться под изменяющиеся условия внешней среды.

Использование более    современных  типов организационных структур (матричной, дивизиональной) в муниципальном управлении ограничено или невозможно, по ряду причин:

- муниципальное управление осуществляется на конкретной территории, ограниченной административными границами территориального образования, в силу чего управление по регионам невозможно;

-  система управления, ориентированная на товар, также не подходит в силу того, что муниципалитет, во-первых, не производит продукцию, а во-вторых, муниципальные услуги носят некоммерческий характер; их основная задача - обеспечить достойные условия жизни на территории данного МО, способствовать его экономическому, культурному и социальному развитию;

-  организационная структура администрации муниципального образования должна способствовать эффективному управлению в условиях ограниченных ресурсов, а затраты на поддержание данной структуры не должны превышать доход (под доходом здесь можно рассматривать эффективность использования ресурсов, средств бюджета, получение неналоговых доходов и т.д.) от ее деятельности.

Поэтому, необходимо рассматривать различные варианты совершенствования используемых структур управления.

Основная цель данной статьи – рассмотреть использование аутсорсинга для совершенствования структуры местной администрации с новой точки зрения – через создание муниципальных аутсорсинговых предприятий, выявить достоинства и недостатки данного метода, рассмотреть его применение на конкретном примере.

Однако прежде чем говорить о совершенствовании организационной структуры, необходимо провести ее анализ, что позволит определить ее эффективность, выявить «узкие места», перегруженные или недостаточно загруженные участки.

Методы анализа организационной структуры могут быть различны: как общенаучные (аналогия, сравнение, анализ и т.д.), так специальные, используемые в сфере управления (метод сценариев, «Дельфи», мозгового штурма, комиссий  и т.д [3; 122-143 c.]).

Совершенствование организационной структуры может быть реализовано несколькими способами: сокращение, объединение подразделений, создание новых отделов, развитие программ муниципально-частного партнерства и передача части муниципальных услуг в ведение сторонних организаций; использование аутсорсинга.

Рассмотрим более подробно анализ и совершенствование организационной структуры администрации на примере муниципального образования Ковдорский район Мурманской области.

Ковдорский район представляет собой небольшое муниципальное образование численностью 23,2 тыс. человек.

Город Ковдор, Мурманская область

 Организационная структура местной администрации представлена на Рисунке 1.

Рисунок 1. Организационная структура администрации МО Ковдорский район
(кликните по рисунку для увеличения)

Основной целью анализа любой организационной структуры администрации  является анализ экономической и управленческой эффективности данной структуры.

Основные задачи:

- определить тип организационной структуры, его достоинства и недостатки для данного муниципального образования;

- проанализировать распределение функций между подразделениями;

- проанализировать соответствие полномочий выполняемым функциям;

- проанализировать цели муниципального образования и его подразделений, составить дерево целей.

В результате предполагается получить полную картину, отражающую организационную структуру, функции и цели каждого подразделения, выявить возможные проблемы и разработать пути их решения.

Анализ состоит из нескольких этапов:

1 этап.  Определение типа организационной структуры.

2 этап. Непосредственно анализ организационной структуры.

3 этап. Выявление существующих проблем.

4 этап. Рекомендации по совершенствованию организационной структуры.

Администрация муниципального образования Ковдорский район, Мурманская область

Этап 1. На данном этапе необходимо определить тип организационной структуры – как видно из схемы на рисунке 3, организационная структура администрации Ковдорского района относится к линейно-функциональному типу. В связи с этим можно сказать, что с одной стороны, нагрузка распределена равномерно и незначительна для главы муниципального образования, подразделения выполняют конкретные функции  в своей сфере деятельности, но с другой стороны, не всегда достаточно точно определена ответственность за принимаемые решения, возможны конфликты между подразделениями за использование бюджетных средств. Стоит также отметить, что лишь небольшая часть подразделений участвует в формировании доходной части бюджета (КУМИ), в то время как остальные можно считать лишь центрами затрат.

Этап 2. На данном этапе необходимо рассмотреть каждое подразделение в отдельности, проанализировать его функции с точки зрения функционального подхода и имеющиеся для их исполнения полномочия. Говоря о данном примере, можно отметить, что:

- подразделения выполняют широкий спектр функций в рамках своей компетенции;

- подразделения обладают необходимыми полномочиями для выполнения своих функций;

- каждое подразделение несет ответственность в рамках своей компетенции;

- численность сотрудников сильно различается от отдела к отделу – часть подразделений нуждается в дополнительных кадрах, в то время как в других, возможно, необходимы сокращения численности персонала. 

Рассмотрим стоящие перед муниципальным образованием и его подразделениями цели, составим дерево целей, оно представлено на Рисунке 2.

Рисунок 2. Дерево целей МО Ковдорский район


(кликните по рисунку для увеличения)

На основе проведенного анализа можно сделать следующие выводы:

- основную цель, стоящую между главой муниципального образования, можно разбить на три основных направления: экономическое развитие, социально-культурное развитие МО и эффективное функционирование администрации;

- в рамках каждого направления имеются специализированные подразделения;

- перед каждым подразделением стоят конкретные цели, группы целей и подцели;

- каждое подразделение обладает достаточными полномочиями для достижения поставленных целей.

Схематично представим организационную структуру, функции и цели - Рисунок 3.

Рисунок 3. Организационная структура, функции и цели администрации МО Ковдорский район
(кликните по рисунку для увеличения)

На данном рисунке видно, что не все подразделения расположены в соответствии со стоящими перед ними задачами. Более того, нет подразделения, отвечающего за развитие здравоохранения.  

Некоторые подразделения администрации выведены в отдельные юридические лица и имеют значительный, по сравнению с другими отделами, штат сотрудников. Рассмотрим данные подразделения более подробно.

Отдел образования включает в себя также Экономический отдел Районного отдела образования - всего 10 сотрудников. Схема организационной структуры данного отдела представлена на Рисунке 4.

Рисунок 4. Организационная структура Районного отдела образования - МО Ковдорский район

Отдел культуры также имеет довольно сложную структуру, представленную на Рисунке 5.

Рисунок 5. Организационная структура отдела культуры - МО Ковдорский район

Структура комитета по управлению муниципальным имуществом представлена на Рисунке 6.

Рисунок 6. Организационная структура комитета по управлению муниципальным имуществом (КУМИ) - МО Ковдорский район

Структура Управления финансов рассмотрена на Рисунке 7.

Рисунок 7. Организационная структура Управления финансов - МО Ковдорский район

Структура Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации представлена на Рисунке 8.

Рисунок 8. Организационная структура Управления жилищно-коммунального хозяйства (УЖКХ) - МО Ковдорский район

Данные подразделения выделены в отдельные юридические лица с одной целью – иметь возможность самостоятельно представлять свои интересы, однако при этом, как юридическим лицам, им необходим бухгалтер. Кроме того, в штате каждого такого подразделения (кроме КУМИ) есть специалист ИТ, что не является необходимым, так как в структуре администрации есть Отдел информационных технологий, в обязанности которого входит обслуживание рабочих станций и программного обеспечения.

Рассмотрим структуру администрации Ковдорского района с точки зрения «затраты-прибыль». Выделим подразделения, способные приносить доход в муниципальный бюджет, и подразделения, осуществляющие лишь расходование бюджетных средств. Если внимательно взглянуть на структуру администрации муниципального образования Ковдорский район, видно, что доходы в муниципальный бюджет может приносить лишь КУМИ, т.к. данное подразделение занимается управлением муниципальной собственностью, т.е. предоставлением в аренду, приватизацией, продажей и т.д. Остальные подразделения в силу специфики своей деятельности не могут способствовать формированию доходов бюджета (Отдел культуры, Отдел образования и т.д.), либо занимаются перераспределением бюджетных средств (Управление финансов).

Этап 3. Основные проблемы, выявленные в результате анализа организационной структуры муниципального образования Ковдорский район, могут быть сведены к следующему:

- организационная структура нерациональна, часть подразделений располагаются не в своей сфере деятельности: Отдел ИТ располагается в сфере экономического развития, хотя его следует отнести к сфере эффективного функционирования администрации; Отдел по физической культуре, спорту и делам молодежи и Комиссия по делам несовершеннолетних в сфере эффективного функционирования администрации, в то время как их следует отнести к сфере социально-культурного развития;

- отсутствует подразделение, отвечающие за развитие здравоохранения;

- только один отдел в составе администрации может способствовать увеличению доходной части бюджета;

- подразделения, имеющие статус юридического лица, имеют сложную структуру, которая должна быть пересмотрена.

Этап 4. В целях разрешения указанных выше проблем могут быть применены следующие рекомендации:

- структура администрации должна быть преобразована таким образом, чтобы каждое подразделение располагалось в своей сфере ответственности, - это облегчает работу заместителя главы МО, не перегружает его лишними задачами;

- необходимо создание подразделения, отвечающего за развитие здравоохранения;

- необходимо пересмотреть структуру подразделений, выведенных в отдельные юридические лица;

- преобразование структуры администрации должно способствовать снижению расходов и увеличению доходов бюджета, т.е. организационная структура должна быть преобразована максимально эффективным способом. 

Для совершенствования организационной структуры администрации муниципального образования Ковдорский район использованы методы структуризации целей и метод организационного моделирования, в частности, графические модели оргструктуры.

Основным средством совершенствования организационной структуры в данном примере является  использование аутсорсинга. Рассмотрим это понятие более подробно. Аутсорсинг это:

• форма контрактных отношений, при которой источник или первопричина процессов, осуществляемых в организации, выносится во внешнюю среду. Иными словами,  аутсорсинг означает использование внешнего источника для обеспечения недостающих ресурсов [10; 24 c.];
• передача компанией своей деятельности (процесса) или его  части  другим  лицам  или  сторонним  организациям (субподрядчику) [7];
• это решение, принимаемое непосредственно руководителем предприятия и непосредственно связанное с организационными вопросами, о передаче каких либо бизнес-функций или частей бизнес-процесса предприятия стороннему подрядчику. Аутсорсинг заключается в рассредоточении основных, выполняемых функций фирмой. Последняя на себя берет ответственность за функции, которые выполняет лучше других и с наименьшими затратами, а остальные распределяет между другими субъектами [6: 5 c.].

Основные цели использования аутсорсинга: [10; 43 c.]

- снижение издержек;

- высвобождение собственных ресурсов;
- повышение качества выполняемых процессов.

Отношения аутсорсинга характеризуются следующими основными особенностями: [10; 45 c.]

- отношения аутсорсинга строятся на основе договора - аутсорсинг определяется как практика планирования, управления и реализации определенных видов работ сторонней организацией в соответствии с условиями договора; [8; 25 c.]

- аутсорсинг – это постоянное сотрудничество на основе контрактных отношений; [10; 46 c.]

- передача выполнения отдельных видов работ сторонней организации  осуществляется на длительный срок; [2; 18 c.]

- аутсорсинг имеет место только в тех случаях, когда речь идет о передаче внешнему подрядчику тех видов работ, которые могли бы осуществляться внутри самой организации. [10; 46 c.]

На сегодняшний день распространен бухгалтерский и ИТ-аутсорсинг, т.е. организации не имеют в штате бухгалтеров и ИТ-специалистов, а прибегают к услугам специализированных организаций; сотрудничество осуществляется на постоянной основе.

Преобразовать организационную структуру администрации таким образом, чтобы сократить расходы и увеличить доходную часть бюджета, не допустив при этом сокращений, можно с помощью аутсорсинга – использование стандартной схемы, при которой часть непрофильных функций передается сторонней организации, не подходит, т.к. она не способствует увеличению доходной части бюджета и предполагает сокращение сотрудников. Для достижения поставленной цели необходимо создать муниципальные предприятия, специализирующиеся на определенном виде услуг (ИТ-обслуживание, бухгалтерия), которые будут предоставлять данные услуги как администрации, так и другим организациям города на основе договора. В результате, сотрудники как специализированных отделов, так и находящиеся в штате отдельных юридических лиц (Отдел культуры, образования и т.д.), будут переведены во вновь созданные муниципальные предприятия, что позволит администрации сэкономить на заработной плате и выплатах в государственные внебюджетные фонды; одновременно часть прибыли предприятий будет передана в муниципальный бюджет. Рисунок 9 иллюстрирует данную модель.

Рисунок 9. Совершенствование организационной структуры администрации МО Ковдорский район с помощью муниципальных унитарных предприятий
(кликните по рисунку для увеличения)

Достоинства:

- сокращение числа подразделений, что упрощает организационную структуру;

- уменьшение затрат на заработную плату и выплаты в фонды пенсионного, медицинского и социального страхования;

- создаются новые муниципальные предприятия, способные приносить доход в бюджет;

- данный метод не увеличивает уровень безработицы, т.к. сотрудники ликвидированных отделов будут задействованы во вновь созданных предприятиях;

- часть специалистов в сфере экономики и бухгалтерского учета и специалисты ИТ будут переведены во вновь созданные предприятия, что значительно упростит структуру данных отделов.

Недостатки: достаточно сложен в реализации.

Рассмотрим модель организационной структуры, усовершенствованной с помощью собственных муниципальных предприятий, сотрудничающих с администрацией на основе аутсорсинга.

Отметим, что численность сотрудников администрации в результате преобразований уменьшилась на 24 человека. Данные по численности, заработной плате и выплатам во внебюджетные фонды пенсионного, социального и медицинского страхования приведены в Таблице 1. Преобразование организационной структуры администрации позволяет сэкономить почти 8 млн. рублей в год.

Таблица 1. Расчет затрат на оплату туда и выплаты в государственные внебюджетные фонды в администрации МО Ковдорский район

Экономия на заработной плате составляет: 5.004.000 руб.

Экономия на выплатах в государственные внебюджетные фонды составляет: 2.717.482 руб.

Итого: 7.721.482 руб.

Данная таблица отображает только экономию на заработной плате и выплатах в государственные внебюджетные фонды. Конечно, модернизация организационной структуры администрации муниципального образования потребует некоторых расходов, однако следует также учесть, что муниципальные аутсорсинговые предприятия получат прибыль, основная часть которой пойдет в бюджет муниципального образования, как учредителя данного предприятия. При этом затраты по выплате заработной платы сотрудникам данных предприятий и взносов в государственные внебюджетные фонды лягут на плечи самих предприятий, а не муниципального образования.

Далее рассмотрим упрощенную модель бизнес-процессов в муниципальном образовании, передавшем часть своих функций сторонним организациям на основе аутсорсинга. Модель взаимодействия администрации и МУП, предоставляющего бухгалтерские услуги, представлена на Рисунке 10.

Рисунок 10. Модель бизнес-процессов в администрации МО Ковдорский район

Модель взаимодействия администрации и МУП, предоставляющего ИТ-услуги, представлена на Рисунке 11.

Рисунок 11.Модель взаимодействия администрации МО Ковдорский район и МУП, предоставляющего ИТ-услуги

На данных рисунках видно, что бизнес-процессы, не являющиеся основными для администрации муниципального образования, могут быть вполне успешно выполнены сторонними организациями, в результате чего деятельность администрации концентрируется на решении вопросов, непосредственно находящихся в ее компетенции.

Данный пример наглядно показывает преимущества от использования муниципальных аутсосринговых предприятий для совершенствования организационной структуры местной администрации: сокращение затрат и возможность получить дополнительный доход от деятельности вновь созданных муниципальных предприятий.

Литература

1. http://www.kovadm.ru - сайт Администрации МО Ковдорский район
2. Аникин Б.А., Рудая И.Л. Аутсорсинг и аутстаффинг: высокие технологии менеджмента /  2-е изд., перераб. и доп. - М.: Инфра-М, 2009 – 320 c.
3. Бабун, Р. Организационные структуры администраций городов: проблемы оптимизации /Р. Бабун, Е. Старченко // [Электронный ресурс] http://emsu.ru/babun/view.asp?c=1422&p=1
4. Игнатьева А.В. Исследование систем управления: Учеб. пособие для вузов./ А.В. Игнатьев, М.М. Максимцов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. - 157 с.
5. Птахин, Д. И. Совершенствование организационных структур управления муниципальными социально-экономическими системами: Дис. канд. экон. наук : 08.00.05 / Д.И. Птахин.: СПб., 2010
6. Ефимова С., Пешкова Т., Коник Н., Рытик С. Аутсорсинг / "Управление персоналом", Научная Книга, 2006 г.
7. Семибратов А.Ю. Аутсорсинг - дорога  в  будущее! / Регистр-Консалтинг  [Электронный ресурс] http://www.regcon.ru/jo/images/stories/ct_cemibratov_autcorcing.pdf
8. Спарроу Э. Успешный IT-аутсорсинг / Пер. с англ. – М.: КУДИЦ-ОБРАЗ, 2004. С. 9.
9. Шереметов П.В., Петухова С.В. Теория организации: учебное пособие / П.В. Шереметов, С.В. Петухова. – 3-е изд., стер. – М.: Омега-Л, 2008.
10. Шестоперов А.М. Аутсорсинг как способ оптимизации административно-управленческих процессов в органах государственной власти (на примере ФАС России) / Национальный институт исследования проблем предпринимательства, Москва, 2007

Пользовательского поиска