Исторические традиции формирования государственной бюрократии в России

Герасимов А.В.

Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Как появилась бюрократия и зачем она нужна

Информация о результатах конкурса на замещение вакантных должностей федеральной государственной службы

Государственная и муниципальная власть: прошлое и современность

Легитимность власти в России

В нашей стране государственная бюрократия была одним из основных политических и социально-экономических институтов, который всегда играл важную роль в реформировании общественной системы. В Советском Союзе бюрократия обеспечивала взаимодействие всех структур государственного и общественного управления. Вместе с тем, в системе государственной бюрократии накапливались крупные недостатки и извращения, которые в настоящее время широко известны стране и общественности.

Положение бюрократии в современном переходном российском обществе продолжает оставаться двойственным и очень неустойчивым. И это - часть нашего исторического наследия. Действительно, будучи одной из основ государственности (и в некоторые моменты истории - чуть ли не единственной основой), она одновременно не имеет того общественного признания и социального престижа, которые необходимы ей для самоуважения и эффективной деятельности. Иными словами, бюрократия в российском обществе в достаточной степени неукоренена (что, конечно, в разной степени касается представителей разных уровней бюрократической иерархии).

В истории нашего государства просматриваются глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими особенностями.

1. Гражданского общества европейского образца в России никогда не существовало. Российское государство всегда господствовало над обществом. Экономические преобразования, например, осуществлялись только сверху, то есть в интересах, прежде всего, бюрократии, и ею же проводились в жизнь путем государственного принуждения, насилия над остальной частью общества. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин есть собственность государства и все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть[1].

В то же время, государство стало всеобъемлющим инструментом для реализации задач, направленных на свое воспроизводство. Все сферы общественной жизни в этом случае требовали тотальной подконтрольности со стороны государства. Без этого само существование бюрократического государства становилось невозможным. В свою очередь, необходимость в полном контроле и соблюдении интересов государства требует постоянного воспроизводства аппарата, который сможет осуществлять этот контроль и блюсти свои интересы.

2. Так как традиционно в российском обществе государственная служба имеет приоритетное значение, то и положение чиновника в обществе определяется его местом на служебной лестнице в управленческой иерархии. В свою очередь, это не только делает должностное лицо в той или иной мере зависимым от центральной власти, но и усиливает его стремление к служебному росту - как к единственному пути достижения положения в обществе и определенного достатка. Назначение на должность обусловлено наличием определенного практического опыта, специально полученных знаний и соответствующих навыков администрирования. Перечисленные обстоятельства, в свою очередь, обязывают должностное лицо не только знать и соблюдать законы, нормы поведения в рамках своей компетенции (т.е. развивать свою компетентность), но и быть преданным делу в рамках своей компетенции.

3. Российская бюрократия всегда была сложно дифференцирована. Во-первых, она разделялась на госслужащих и служащих частных или общественно-самодеятельных (вроде земства) и церковных канцелярий. Несмотря на тождественность служебных функций, различие заключалось в социальном положении. Так, продвижение по лестнице государственной службы «было связано с протекцией, взяткой или долгой изматывающей службой, а на частном предприятии – с личной инициативой, предприимчивостью, новаторством[2]. Материальное обеспечение сотрудников частных предприятий даже на нижнем и среднем уровне было выше, чем у бюджетников.

Во-вторых, в сфере государственной службы долгое время существовало четкое разделение на военную и гражданскую службу. Кроме того, что «имели место некоторое противостояние и конкуренция этих видов служб», гражданская служба в сословном обществе долгое время считалась менее достойной и престижной, чем военная. Положение несколько изменилось с началом XIX столетия, когда «тяготы военной службы стали пугать дворянских недорослей, и они, особенно те, кто имел высокие связи, начали дрейфовать в сторону гражданской службы[3]. Конкуренция гражданского и военного ведомства очень традиционна для российской истории. Ко времени правления Алексея Михайловича, с появлением огнестрельного оружия и отсутствием возможности показать на поле удаль рукопашного боя, в среде представителей служилых сословий вошла в употребление поговорка: «Дай, Бог, Царю послужить, а сабельку из ножен не доставать».

4. В формировании российской бюрократии важную роль сыграл природно-географический фактор. «Географическое положение России таково, что русский народ принужден был к образованию огромного государства.... Вся внешняя деятельность русского человека шла на службу государству...»[4]. Решение всех задач управления на таких огромных пространствах, в сложных дорожных и климатических условиях одному государственному аппарату управления было не под силу. Поэтому со временем сформировалось два уровня управления:

• верховный (федеральный), представляющий собой жесткую вертикаль, состоящий из центральных (федеральных) министерств и ведомств и губернских органов управления;
• местный, состоящий из разных видов самоуправления - дворянского, купеческого, крестьянского и земского.

Соотношение жесткой вертикали центральной власти и демократичности местного самоуправления породило своеобразную систему сдержек и противовесов, помогающую решить вопросы организации управления огромной территорией и, в некоторой степени, избежать перегибов «центризма» на местном уровне. При этом жесткая вертикаль выполняет основные функции обеспечения основ существования самого государства, гарантий прав, свобод и законных интересов граждан, неприкосновенности личности. Демократия местного уровня решает задачи, поставленные федеральными органами власти, адаптируя их к местным условиям.

5. В организационном плане российская бюрократия разделяется на три уровня чиновников: высший, средний и низший.

Высший уровень в социальном понимании и организационном плане совпадает и по форме, и по характеру. Начиная с XIX столетия, для высшего слоя российской бюрократии становится характерным разделение на две чиновничьи «пирамиды – губернаторской власти … и министерской власти»[5]. Подобное разделение определило основные тенденции внутренней конфронтации и сосуществования представителей бюрократии высшего уровня. Для них «жалование - не единственный и даже далеко не главный источник доходов, поэтому служба - средство для достижения совершенно иных целей, чем просто выживание, а именно - для приобщения к общественной власти в интересах крупного землевладения и торгово-промышленного капитала»[6]. Другими словами, на данном уровне управления большее значение имеет престиж. Бюрократия высшего уровня работает в интересах правящей элиты общества и соответственно этому строит свои взаимоотношения внутри своего слоя и с окружающим миром.

Среднее и низшее чиновничество входит в низшую социальную подгруппу. Разница заключается в характере пополнения сотрудниками, размерах и форме доходов, политической ориентации, образовании и видах чинов.

Средний уровень чиновничества рекрутировался в основном выходцами из интеллигенции, культурных слоев буржуазии и обедневшего поместного дворянства, перебиравшегося в города. Первоначально для этого достаточно было гимназического образования. Но повышение значения образованности в целом способствовало увеличению числа чиновников с университетским образованием.

Самый обширный низший слой в своей основе состоял из представителей мещанства и мелкой буржуазии[7].

Несмотря на столь широкий социальный спектр, российская бюрократия представляла собой единое целое. Подобная целостность объясняется возможностью для представителя «всякого класса … при известных условиях вступить в ряды бюрократии. Но при вступлении он теряет свое прежнее классовое естество»[8] и становится частью своеобразной надклассовой чиновничьей группы. В социальном плане такое положение подкреплялось тем, что «карьера чиновника предполагала возможность вертикальной социальной мобильности и вхождения в привилегированные группы и даже в правящий класс в виде почетного гражданства, личного и потомственного дворянства»[9].

6. Предоставляемые социальные возможности были настолько привлекательны, что недостатка в необходимом пополнении российская бюрократия не имела. Кроме того, служба в бюрократических структурах становилась делом семейным. «Неминуемым последствием всего этого, и помимо чинопроизводства, был чрезмерный наплыв служащих по гражданскому ведомству, причем целые поколения, преимущественно не из дворян, посвящали себя всецело гражданской службе, видя в ней идеал своих желаний и стремлений, действительно, образовали из себя особый заколдованный класс, чуждый совершенно прочим слоям населения и имевший, отчасти имеющий и ныне, самые превратные взгляды на гражданскую службу в ущерб последней...»[10].

Постепенно российская бюрократия приобретает ряд специфических черт, отличающих ее от всех других социальных слоев и групп, общественных классов и сословий. Эти черты нашли свое выражение в: тесной связи с организацией правительственной власти в обществе; четких иерархически построенных социальных ролях, закрепляемых рангами (в социологическом смысле чиновничий «ранг» близок к современному научному понятию «статус»); единообразном толковании административных норм, разбегающихся «от центра по всем направлениям бюрократического организма»; стройности целого и подвижности частей; внутренней планомерности деятельности; быстром количественном росте, даже в условиях социальных кризисов; особой групповой психологии[11].

Но при всей гамме явно выраженных классовых признаков[12], российская бюрократия все-таки не являлась классом, а скорее представляла собой классообразующую группу, т.к., по мнению ряда исследователей, она не обладала умением сколько-нибудь удовлетворительно решить вопрос о границах своей «самостоятельности» как «класса». «При всей «самостоятельности» главное в ее деятельности - обслуживание экономически и политически господствующих общественных классов»[13].

7. Следует отметить и традиционно низкую эффективность государственного аппарата в нашей стране, неразвитое и ничем всерьез не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу, крайнюю медлительность «вращения бюрократических колес». Неспособность российской бюрократии к деятельному участию в общественном обновлении в силу ее кастовой отчужденности от общества отмечал один из самых глубоких наших аналитиков ХIХ века Б.Н. Чичерин: «Бюрократия может дать сведущих людей и хорошие орудия власти; но в этой узкой среде, где неизбежно господствуют формализм и рутина, редко развивается истинно государственный смысл... Новые силы и новые орудия, необходимые для обновления государственного строя, правительство может найти лишь в глубине общества»[14].

Заканчивая краткий аналитический обзор национально-исторических особенностей российской бюрократии дореволюционного периода развития, весьма важно понять причину появления столь обширной бюрократической системы. Попытки понять, почему столь свободолюбивый и независимый народ не только создал самое бюрократическое в мире государство, но и добровольно ему подчинился, делались неоднократно. Так, Н.А. Бердяев в работах «Судьба России» и «Истоки и смысл русского коммунизма» провел своеобразный анализ ряда, на первый взгляд, взаимоисключающих друг друга противоречий:

• - «Россия - самая безгосударственная, самая анархическая страна в мире. И русский народ - самый аполитический народ, никогда не умевший устраивать свою землю... Анархизм - явление русского духа...»[15];
• - но в тоже время «Россия - самая государственная и самая бюрократическая страна в мире; все в России превращается в орудие политики. Русский народ создал могущественнейшее в мире государство, величайшую империю в мире»[16].

Эти противоречия увязаны Н. Бердяевым в одно целое, как две стороны одной медали. Соединение в единое целое диаметрально противоположных аспектов возможно, если при исследовании учтен такой фактор, как общественное сознание. Русский «...как будто бы не хочет не столько свободного государства, свободы в государстве, сколько свободы от государства, свободы от забот о земном устройстве»[17].

Другими словами, общественное сознание народа создало условия для добровольной передачи власти определенной социальной группе. То есть изначально государственная власть в России получила невиданные в истории условия легитимации, изначально российская бюрократия формируется в условиях полной легитимности.  Народ добровольно отказался от притязаний на власть и передал ее в руки тем, кто обязался решать все вопросы, связанные с управлением обществом и обустройством государства.

Таким образом, исторически не сложившись в определенный класс, тем не менее, российская бюрократия присутствует и, более того, играет значительную, вернее сказать, всеобъемлющую роль в государственном управлении. В таких условиях она «развилась до размеров чудовищных», а российская государственность «превратилась в самодовлеющее отвлеченное начало: она живет своей собственной жизнью, по своему закону, не хочет быть подчиненной функцией народной жизни». При этом бюрократия полностью подчинила своим интересам и общество, и личность. Произошло формирование особого слоя чиновников, «никогда не переступающих пределов замкнутого и мертвого бюрократического государства»[18], что и стало в очередной раз причиной социальных катаклизмов 1917 года.

После революции произошла быстрая замена старого профессионального чиновничества «пролетарским» государственным аппаратом и на его базе начала формироваться принципиально новая «советская модель» государственной службы, которой были присущи такие принципы, как соответствие служащего воле и интересам народа социалистического государства; демократический централизм; национальное равноправие; плановость; социалистическая законность; государственная дисциплина.

В основу организации работы с кадрами в СССР был положен принцип номенклатуры должностей — все государственные должности делились по признаку старшинства на ряд групп (номенклатур), комплектование каждой из которых поручалось определенному органу или должностному лицу. Цель этого деления состояла в том, чтобы весь объем работы по комплектованию государственных должностей распределить между конкретными органами (должностными лицами), с учетом иерархии должностей отражался уровень квалификации и профиль подготовки специалиста, который должен занимать должность согласно штатному расписанию.

Именно партийные органы, реализуя кадровую политику, определяли номенклатурные должности, на которые, в связи с их особой значимостью в политическом, хозяйственном или социально-культурном отношении, необходимо было ставить людей, способных проводить в жизнь политику партии, ее решения. При назначении на любой пост от претендента, прежде всего, требовалась политическая лояльность (при Сталине), верность КПСС и личные связи (при приемниках Сталина) и уж потом профессиональные качества, так как бытовал образ комиссара (политработника-управленца), который обязан был организовать любой управленческий процесс. Резко возрос штат управленцев, но это не способствовало росту качества управления[19].

На основании вышеизложенного, можно выделить следующие особенности советской бюрократии: советское государство не преследовало цели создания профессионального чиновничества; основной задачей служащих, которые находились под контролем Совета народных депутатов и партийных органов, являлось исполнение государственных задач; служащие могли быть в любое время уволены с государственной службы и лишены права претендовать на рассмотрение своего трудового спора в суде; назначение на должность и увольнение производилось практически административным путем; вопросы социальных гарантий решались посредством устанавливаемых привилегий и др. В СССР расширение масштабов управленческой деятельности оправдывалось необходимостью решения актуальных задач хозяйственного развития страны и происходило автоматически всякий раз, когда возникали замыслы о необходимости реформ.

Литература

Пользовательского поиска