Проблемы местного самоуправления
На главную страницу | Публикуемые статьи | Информация о журнале | Информация об институте | Контактная информация
журналы по темам №60 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10


Организационно-правовые и финансовые основы местного самоуправления в РФ

Чернышов М.М.

Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Рассмотрение, утверждение и исполнение местных бюджетов

Правовое регулирование бюджетного процесса в муниципальном образовании

Местное самоуправление в России. Законодательство, действительность и пути развития

Предмет ведения и полномочия местного самоуправления

Правовая основа деятельности органов местного самоуправления

Становление и развитие финансово-экономической основы местного самоуправления в России


Местное самоуправление в Российской Федерации (далее – РФ) - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя РФ.

Граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами.

Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Установленные Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от  6 октября 2003 года N 131-ФЗ права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Финансовую основу местного самоуправления составляют местные бюджеты, которые являются самостоятельными и формируются на основе издаваемых в каждом муниципальном образовании муниципальных правовых актов, что и составляет принципиальное отличие местного самоуправления в РФ на современном этапе. До принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от  6 октября 2003 года N 131-ФЗ доходы и расходы бюджетов муниципальных образований формировались на основе федеральных нормативных правовых актов.

Рассмотрим кратко систему органов власти муниципальных образований и систему муниципальных правовых актов, как основания для формирования доходов и расходов местных бюджетов.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно и закрепляется в уставе муниципального образования.

Основным субъектом права на самоуправление является население, которое реализует это право как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления определены в главе 5 Федерального закона от  6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Органы местного самоуправления не являются составной частью структуры органов государственной власти. Вместе с тем, местное самоуправление и государственная власть имеют единый источник – власть народа.

Система органов местного самоуправления построена во всех муниципальных образованиях на единых принципах, но, в зависимости от типа муниципального образования, способы формирования органов местного самоуправления, порядок комплектования должностей, структура органов местного самоуправления могут различаться. Решение о структуре органов местного самоуправления муниципального образования  принимается на местном референдуме (сходе граждан).

Во всех муниципальных образованиях (кроме сельских поселений с численностью менее 100 человек) должны быть созданы такие органы местного самоуправления, как представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ, с учетом исторических и иных местных традиций.

В зависимости от типа муниципального образования, органы местного самоуправления могут иметь разные права и полномочия, а депутаты представительного органа могут работать на постоянной основе или только во время проведения заседаний представительного органа власти.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу только по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном Федеральным законом от  6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Представительный орган муниципального района может также избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.

Установленный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

  • 7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
  • 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
  • 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
  • 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
  • 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
  • 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления. Статус главы и его место в системе управления зависит от комплектования его должности. Если глава муниципального образования получает свою должность при прямых выборах, то:

- он входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является председателем;

- он возглавляет местную администрацию.

Если же глава избирается советом депутатов из своего состава (получение должности через представительство), то он является председателем представительного органа местного самоуправления.

В случае, если глава муниципального образования имеет статус главы администрации, то он формирует Администрацию и возглавляет ее, обладая всей полнотой исполнительной власти. Глава муниципального образования не является муниципальным служащим. Если же глава муниципального образования входит в состав представительного органа местного самоуправления (совета депутатов), то он является председателем, и обладает в основном представительскими и организационными полномочиями, а глава администрации в данном случае назначается на должность по конкурсу и работает как муниципальный служащий.

Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления  в процессе своей управленческой деятельности издают муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты имеют разную юридическую силу, часть из них является  основанием формирования доходов и осуществления расходов бюджетов муниципальных образований.

Для лучшего понимания сущности правовых оснований для формирования бюджетных доходов и планирования расходов муниципальных образований проведем классификацию муниципальных правовых актов с применением метода системного подхода.

Для правильного проведения классификации необходимо выбрать определенные основания или, иначе говоря, цель, которой мы хотим достичь в ходе изучения того или иного явления.

Выберем такие цели:

- юридическое содержание (наполнение) правовых актов;

- область применения или на регламентацию деятельности каких институтов власти направлены правовые акты;

- кто имеет право принимать правовые акты;

- юридическая сила правовых актов.

Классификация правовых актов по первой цели показана в таблице № 1.

Таблица 1. Классификация правовых актов по юридическому содержанию

№№
п/п
Юридическое содержание  документов
Наименование документов
1.
Нормативно-правовые
Устав МО, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативно-правовые акты (решения), принимаемые представительным органом МО, главой МО, главой администрации МО.
2.
Нормативно-распорядительные
Нормативно-распорядительные акты, принимаемые главой МО, главой администрации МО.
Нормативно-распорядительные акты, принимаемые  заместителями главы МО, заместителями главы администрации МО, руководителями структурных подразделений администрации
3.
Нормативно-регламентирующие
Положения о подразделениях, административные регламенты.

По второму признаку правовые акты по местному самоуправлению следует разделить на две группы:

- правовые акты, регламентирующие деятельность населения, органов местного  самоуправления, а также по переданным государственным полномочиям;

- правовые акты по вопросам местного значения.

Классификация правовых актов, регламентирующих деятельность населения, органов местного  самоуправления, а также по переданным государственным полномочиям первой группы второго признака представлена в таблице 2.

Таблица 2. Классификация правовых актов по области применения (на регламентацию деятельности каких институтов власти направлены правовые акты)

Население
Представительный орган
Глава МО
Контрольный орган
Местная администрация
Государство
Нормативно-правовые акты, регламентирующие формы непосредственного осуществления населением МСУ и участия населения в МСУ
Нормативно- правовые акты, регламентирующие деятельность представительного органа МО
Нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность главы МО
Нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность контрольного органа
Нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность местной администрации
Нормативно-правовые акты по  вопросам переданных государственных полномочий муниципальных образований
Нормативно-распорядительные сферы применения
Нормативно-распорядительные сферы применения
Нормативно-распорядительные сферы применения
Нормативно-распорядительные документы сферы применения
Нормативно-распорядительные документы сферы применения
Нормативно-распорядительные сферы применения
Нормативно-регламентирующие
Нормативно-регламентирующие сферы применения
Нормативно-регламентирующие сферы применения
Нормативно-регламентирующие сферы применения
Нормативно-регламентирующие сферы применения
Нормативно-регламентирующие  сферы применения

Правовые акты по вопросам местного значения направлены на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования. Часть из них находится в исключительной компетенции представительного органа, другая и большая часть – главы администрации муниципального образования, которые должны принимать такие нормативные правовые акты.

Классификация правовых актов по третьему признаку (кто имеет право принимать правовые акты) представлена в таблице 3.

Таблица 3. Классификация правовых актов по праву принимать правовые акты

Предназначение и основное содержание нормативных правовых актов
Орган, принимающий нормативный акт
Действие
Устав МО 
Представительный орган (сход граждан)
Прямое, на всей территории МО
Принимаемые на местном референдуме (сходе граждан)
Местный референдум (сход граждан)
Прямое, на всей территории МО
Правовые акты главы МО
Глава МО
На всей территории МО
Регламентирующие деятельность ветвей власти
Представительный орган.
По администрации:
  • состав – утверждается представительным органом,
  • деятельность – регламентируется главой МО или главой администрации. 
На всей территории МО
По  перечню вопросов местного значения (положение об управлении) – должны охватывать годовой цикл и на перспективу до  3-х лет
Представительный орган, ст. 35, п.10.
Глава администрации МО, ст. 43, п.6
На всей территории МО
Принимаемые в развитие решения вопросов местного значения
Представительный орган, ст. 35, п.10.
Глава администрации МО, ст. 43, п.6
На всей территории МО
Принимаемые по перечню вопросов государственных полномочий
Глава администрации МО, ст. 43, п. 6, ст. 53, п.5.
На всей территории МО
Распоряжения и приказы заместителей главы МО, руководителей структурных подразделений
Заместители главы МО, руководители структурных подразделений
Локальное, отраслевое действие
Положение о структурном подразделении
Утверждаются руководителями ветвей власти МО
Внутренний документ

Классификация правовых актов по четвертому признаку показана в Таблице 4.

Таблица 4. Классификация правовых актов по юридической силе

Иерархия правовых актов
Предназначение и основное содержание
Орган, принимающий нормативный акт
Действие
Первый уровень
(акты высшей юридической силы)
Устав МО,  правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан)
Представительный орган (сход граждан)
Прямое, на всей территории МО
Второй уровень
Правовые акты, принимаемые по всему перечню вопросов местного значения (положение об управлении и пр.), и регламентирующие деятельность ветвей власти
Представительный орган, глава МО, глава администрации МО
На всей территории МО
Правовые акты, принятые по перечню вопросов государственных полномочий
Глава администрации МО
На всей территории МО
Третий уровень
Правовые акты, принятые в развитие решения вопросов местного значения
Представительный орган, глава администрации МО
На всей территории МО
Четвертый уровень
Постановления и распоряжения главы администрации МО
Глава администрации МО
На всей территории МО
Пятый уровень
Распоряжения и приказы заместителей главы МО, главы администрации, руководителей структурных подразделений администрации МО
Заместители главы МО, глава администрации, руководители структурных подразделений администрации МО
Локальное, отраслевое действие
Шестой уровень
Положение о структурном подразделении, административные регламенты
Утверждается главой администрации или его заместителями
Внутри администрации

Первостепенное значение имеет Устав муниципального образования. Могут быть и такие правовые акты, как  Положение о порядке использования символики МО, Положение о почетных званиях, наградах, знаках отличия и порядке их присвоения.

Ядром 131-ФЗ от 6 октября 203 года являются правовые акты по вопросам местного значения, принимаемые главой администрации муниципального образования, так как они являются правовым механизмом удовлетворения потребностей местного сообщества. Они вносятся в реестры расходных обязательств муниципальных образований и являются основанием для планирования бюджетных ассигнований на содержание органов управления, муниципальных учреждений, закупки товаров, работ и услуг.

Другие правовые акты направлены на регламентирование деятельности населения и органов управления муниципальных образований. Так, по регламентированию деятельности населения муниципального образования должны быть приняты в виде положений или постановлений представительного органа власти правовые  акты о проведении местного референдума, о муниципальных выборах, о сходе граждан, о правотворческой инициативе граждан, о порядке организации и проведения собраний, конференций граждан (собраний депутатов), о территориальном общественном самоуправлении, о публичных слушаниях и опросе граждан, об обращениях  граждан. Принимаются также правовые акты по регламентированию деятельности главы муниципального образования, представительного органа власти, администрации муниципального образования, контрольного органа.

Большое значение имеют правовые акты по переданным государственным полномочиям, в которых должен быть изложен механизм удовлетворения потребностей местного сообщества  по полномочиям Российской Федерации или субъекта РФ на территории муниципального образования. Названные правовые акты должны приниматься главой муниципального образования.

В заключение следует отметить, что вопросы наименований правовых актов, их содержания и прав по принятию должны быть  изложены в уставах муниципальных образований.

Проведенная классификация не является исчерпывающей. Каждый орган управления, структурное подразделение администрации муниципального образования должны провести свою квалификацию муниципальных правовых актов локального действия, чтобы понять свое место и роль в удовлетворении потребностей местного сообщества.





Пользовательского поиска



в начало

при использовании информации гиперссылка на сайт www.samoupravlenie.ru обязательна
уважая мнение авторов, редакция не всегда его разделяет!

Проблемы МСУ

Главная | Публикации | О журнале | Об институте | Контакты

Ramblers Top100
Рейтинг@Mail.ru