Отечественный опыт управления и регулирования автомобильной промышленности в XX веке

Иванов Д.Ю.

Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Авиация России

Российская автомобильная история. Санкт-Петербургский автомобиль-клуб

Российский след в мировой автоистории

Современное состояние отечественной автомобильной промышленности

На волне критики отечественной автомобильной отрасли, а также мер государства по стимулированию ее развития, растет интерес к опыту управления и регулирования автомобильной промышленности СССР, которая полностью обеспечивала страну на этапе и в интересах индустриального развития. Возникла потребность в новом осмыслении путей и методов организации и регулирования автомобильного производства, оценке его главных направлений и конкретных результатов с учетом практики мирового автомобилестроения.

Интерес к опыту управления советского типа возникает в периоды кризисов или преодоления их последствий. При этом советский опыт привлекает стабильностью и высокими количественными показателями.
В период зарождения автомобильной промышленности в России роль государства сводилась к предоставлению кредитов производителям автомобилей для нужд армии: заводам Автомобильного московского общества (АМО), «Руссо-Балт», «Русский Рено» и др. Зарождавшийся механизм регулирования был сломан первой мировой, а затем и гражданской войной.

В то же время, анализ литературы показал, что проблемы регулирования автомобильной промышленности в советский период, несмотря на свою актуальность и практическую значимость, долгое время не находились в центре внимания исследователей. До середины ХХ века обобщающих трудов по данной проблеме не было.

Первым обобщением стала работа конструктора Г.М. Кокина, в которой представлена периодизация развития советского автомобилестроения по производственным критериям (объемы производства, пуск заводов и т.п.); вопросы управления и регулирования отраслью автор не рассматривал. В других исследованиях 1950-1980-х годов превалировала политическая оценка пути, пройденного отраслью за годы советской власти, а вопросы эффективности управления если и рассматривались, то сквозь призму партийного руководства.

Проблемы регулирования приобретали актуальность в период попыток реформ социалистического хозяйственного механизма. В начале 1970-х годов в связи с пуском АвтоВАЗа исследователи обратили внимание на вопросы эффективности отрасли (особенно в части управления), однако, обобщающего характера эти исследования не имели. Кроме того, и возможности авторов в анализе недостатков плановой системы были существенно ограничены.

Таким образом, опыт управления и регулирования отечественной автомобильной промышленности в XX веке до сих пор в виде монографического  исследования не обобщен. Все это, безусловно, не способствует выработке современного эффективного механизма отраслевого регулирования.

Рассмотрим генезис регулирования в контексте развития отрасли в условиях так называемой плановой модели и административного рынка.

Методы регулирования автомобильной промышленности СССР начали складываться уже в процессе национализации. Главное правление государственных автозаводов (Глававтозав) Главного управления металлической промышленности (Главметалла) ВСНХ РСФСР было создано уже в 1918 г. В 1921 г. оно было преобразовано в Центральное управление государственных автомобильных заводов (ЦУГАЗ) также в структуре Главметалла ВСНХ РСФСР, а затем ВСНХ СССР.

Отечественный опыт управления и регулирования автомобильной промышленности рассмотрим со второй половины 1920-х годов, так как именно тогда возникло само понятие отраслевого регулирования и управления в данной сфере. В 1920 г. IX съезд РКП(б) поставил задачу улучшения состояния транспорта. Однако применительно к автомобильной отрасли это означало лишь ускорение восстановительного ремонта старой техники разных марок. Учитывая состояние дорог и технической базы, приоритетом оставался железнодорожный транспорт. С 16 ноября 1917 г. по 27 декабря 1922 г. на заседаниях Совета Народных Комиссаров и Совета Труда и Обороны было рассмотрено 2,5 тыс. вопросов, касавшихся транспорта, из них лишь 70 было посвящено автомобильному транспорту.

Серийное производство автомобилей (АМО-Ф-15) началось в СССР достаточно поздно, в 1924 году. До начала 1930-х малыми сериями выпускались почти исключительно грузовые автомобили для нужд индустриализации.

Таблица 1. Производство автомобилей в СССР в 1924-1930 годах, штук (по данным БСЭ)

В 1925 г. был создан Государственный трест автомобильных заводов (Автотрест), который до 1927 г. подчинялся ВСНХ СССР, а затем до 1929 г. - Московскому совету народного хозяйства. В 1931 г. в составе Главного управления машиностроения и металлообработки ВСНХ СССР было создано Государственное всесоюзное объединение автотракторной промышленности (ВАТО), при формировании союзных наркоматов в 1932 г. вошедшее в состав Главного управления машиностроения и металлообработки Народного комиссариата тяжелой промышленности (НКТП) СССР под названием Главное управление автотракторной промышленности (ГУАТП) Наркомтяжпрома СССР.

В формировавшейся хозяйственной системе, основанной на государственной собственности на средства производства, перед управляющим центром стояла задача замещения всех рыночных механизмов, что требовало исключительно сложного многоступенчатого и всеохватывающего управления. Поиски его оптимальной структуры в виде непрерывных реорганизаций (слияний и разделений) заняли несколько десятилетий. Создание промышленных наркоматов не стабилизировало ситуацию, как планировалось, и не создало эффективного механизма регулирования отрасли.

В состав образованного в 1937 году из Наркомата тяжёлой промышленности СССР Народного комиссариата машиностроения СССР (Наркоммаша СССР) вошло Главное управление автомобильной промышленности (Глававтопром). В 1939 году Наркоммаш СССР был разделен на три наркомата: тяжёлого машиностроения СССР, среднего машиностроения СССР и общего машиностроения СССР. Руководство автомобильной отраслью сосредоточилось в Наркомсредмаше СССР, куда входили Глававтопром (в 1939–1940 годах), Главное управление автомобильными заводами им. Сталина (Глававтозис) (1942–1946 годах); Главное управление по производству запасных частей к автомобилям и тракторам (Глававтотрактородеталь) (1939 - 1946 годах).

Непрерывные реорганизации не были чертой исключительно аппарата управления автомобильной промышленностью, а были характерны для советской экономики в целом. Этот же принцип эмпирического поиска оптимальной структуры и подчиненности распространялся и на отраслевую науку. Приведем характерный пример. За свою историю Научно-исследовательский автомобильный и автомоторный институт (НАМИ), находился в ведении 12 министерств и ведомств. Институт выполнял важнейшие задачи по научно-техническому обеспечению отрасли: разрабатывал и усовершенствовал проекты автомобилей, агрегатов, деталей, автомобильных материалов, топлив и масел, а также технологических процессов автомобильного производства. Вместе с тем, научный центр не мог существенно влиять на техническую политику в отрасли, так как он оставался продолжением аппарата министерств.

Анализировать эффективность (в современном понимании этого понятия) сложившегося в 1930-е годы механизма управления отраслью (наркомат/министерство – главк – предприятие) чрезвычайно сложно. Специфичность советской системы цен, практика прямого бюджетного финансирования после кредитной реформы 1930 г. и «балансирование» убытков не давали возможность определить истинное соотношение затрат и полученного результата.

В то же время, статистика свидетельствовала о невероятных темпах роста производства, хотя данные разнятся. Так, С.В. Канунников приводит следующий пример: если в 1928 г. в СССР было произведено 50 легковых автомобилей, то в 1938 г. – 26986, и это при том, что приоритет абсолютно отдавался грузовому транспорту. Обобщенные данные приведены в таблице  2.

Таблица 2. Производство автомобилей в СССР в 1931-1940 годах, тыс. штук (по данным БСЭ)

На территории РСФСР на государственные средства при иностранном техническом содействии были построены и работали Горьковский автомобильный завод «ГАЗ», Московский «АМО» (позже – «ЗИС», затем – «ЗИЛ»), завод имени Коммунистического Интернационала Молодежи «КИМ» (позже – «АЗЛК», АО «Москвич»).

Строительство автомобильных заводов велось в соответствии с пятилетними планами и принципами размещения производительных сил. При этом факторы экономической целесообразности учитывались наравне, а нередко, и подчинялись факторам геополитическим. При географическом расположении предприятий учитывались наличие квалифицированной рабочей силы, стоимость подвоза сырья по рекам, близость металлургической базы, удаленность от государственной границы. В то же время в Сибири и на Дальнем Востоке - территориях абсолютного бездорожья - автомобильные заводы не размещали.

Государственная политика в сфере автомобилестроения слабо соотносилась с автодорожным строительством. Показательно, что в 1930 году участники автопробега Владивосток-Москва, организованного Обществом «Автодор» из-за отсутствия дорог не смогли проехать далее Хабаровска. Проблема была решена лишь в 2004 г., с открытием в Амурской области участка автомобильной дороги Чита-Хабаровск. С этого момента стал возможным прямой круглогодичный проезд с Дальнего Востока в Европейскую часть России. Ранее зимой по льду р. Шилка прокладывалась зимняя трасса. Впрочем, и после этого исследователи справедливо констатировали, что на Дальнем Востоке сеть автодорог местного значения недостаточно развита, и из-за отсутствия наземного сообщения с северными территориями региона перевозчикам приходилось пользоваться более дорогими видами транспорта, в том числе, и железнодорожным. Полностью строительство автомобильной дороги «Амур» Чита-Хабаровск (М58) завершилось лишь в сентябре 2010 г. (началось в 1966 г.).

Отсутствие дорог советским руководством однозначно воспринималось как признак отсталости. В 1927 г. Н. Осинский (член Президиума Госплана СССР; управляющий Центральным статистическим управлением) подчеркивал: «Непроезжая Россия, это символ культурной разобщенности, застойных медвежьих углов, оторванности от технического, культурного, политического движения вперед». В то же время, ограниченность ресурсов заставляла развивать автомобилестроение исключительно для обеспечения строительства предприятий тяжелой промышленности и нужд обороны. В дальних перевозках приоритет отдавался железной дороге, легковыми автомобилями обеспечивались лишь государственные органы и служащие. Автомобильная промышленность не давала того мультипликативного эффекта для экономики страны, который характерен для мировой практики.

Несмотря на то внимание, которое уделялось отрасли, как стратегически важной в плане обороны, в годы Великой Отечественной войны производство автомобилей сократилось более чем в пять раз, тогда как потребность, как фронта, так и тыла резко выросла. Известно, что эту разницу покрывали поставки союзников. В то же время, война способствовала изменению географии расположения автозаводов. На базе эвакуированного из Москвы «ЗИСа» были созданы новые предприятия в Ульяновске и на Урале. В годы оккупации в Минске был построен авторемонтный завод «Daimler-Benz».

По окончании войны советское руководство определяло восстановление автомобильной промышленности одним из приоритетов послевоенного развития. Четвертый пятилетний план восстановления и развития народного хозяйства на 1946-1950 гг. предусматривал расширение и реконструкцию ЗИСа, ГАЗа, ЯАЗа, МЗМА (ранее завод имени КИМ), «УралЗИСа» и УАЗа, а также строительство новых автомобильных заводов в Минске, Кутаиси, Одессе, Львове. Такая масштабная программа требовала реорганизации управления. Вновь эмпирическим путем был начат поиск оптимальной модели.

17 февраля 1946 г. на базе Наркомсредмаша СССР был создан Наркомат автомобильной промышленности СССР в составе Главного управления автомобильных и автосборочных заводов (Глававтозаводов) (1947–1953 гг.), Главного управления по производству автомобильных запасных частей (Глававтозапчасть). В 1946 г. Наркомавтопром СССР был преобразован в Министерство автомобильной промышленности (Минавтопром) СССР, которое в 1947 г. было реорганизовано в Министерство автомобильной и тракторной промышленности СССР (1947 – 1953 гг.), а затем в Министерство автомобильного, тракторного и сельскохозяйственного машиностроения СССР (1954–1955 годы). Автомобильной отраслью в их составе управляли:

- Главное управление автомобильной промышленности (Глававтопром) в 1953–1955 годах;

- Главное управление по производству автомобильных приборов и оборудования (Глававтоприбор);

- Главное управление смежных производств автотракторной промышленности (Главсмежлром);

- Главное управление заводов автомобильного электрооборудования, карбюраторов и приборов (Глававтоэлектроприбор).

В 1955 году путем разделения Министерства автомобильного, тракторного и сельскохозяйственного машиностроения СССР было вновь образовано профильное Министерство автомобильной промышленности СССР (Минавтопром СССР), однако уже в 1957 году оно было вновь упразднено.

Потребность народного хозяйства в автомобилях в период послевоенного восстановления была учтена плановыми органами. Уже в 1949 году был превышен довоенный уровень производства. В последующее двадцатилетие выпуск автомобилей в СССР вырос в среднем в три раза. Высокими темпами росло производство нескольких моделей легковых машин, начавших поступать в свободную продажу. Были построены Запорожский, Ликинский, Павловский, Рижский, Брянский, Луцкий, Львовский, Курганский, Кутаисский автозаводы. Таким образом, в союзных республиках оказалось около пятой части союзного автомобильного производства. В Российской Федерации был прекращен выпуск тяжелых грузовиков, которые теперь производились в Минске и Кременчуге. Однако эта тенденция продолжалась лишь до 1967 года (пуск производства внедорожников в Луцке). В последующие годы новые автомобильные мощности и заводы вводились только в РСФСР («ИжМаш» - 1967, ВАЗ – 1971, Камаз – 1976). В 1971 г. в СССР впервые был произведен 1 млн. автомобилей.

Таблица 3. Производство автомобилей в СССР в 1945-1968 годах, тыс. штук (по данным БСЭ)

Выход отрасли на крупносерийное производство потребовал создания единого профильного органа управления. В ходе реформы управления народным хозяйством в 1963 г. при Госплане СССР был создан Государственный комитет автотракторного и сельскохозяйственного машиностроения, просуществовавший до 1965 г., когда в третий раз было образовано Министерство автомобильной промышленности СССР, просуществовавшее до 1988 г.

С пуском новых крупных автозаводов, в 1970-1980-е годы в РСФСР сложился Волго-Камский регион автомобильной промышленности европейского масштаба: Горький, Ижевск, Тольятти, Ульяновск и Набережные Челны, мощностью до 1,5 млн. автомобилей в год. Таким образом, в середине 1970-х годов географическая структура автомобильной промышленности СССР полностью оформилась. Динамика развития советского автомобилестроения в 1971-1980 годы представлена в таблице 4.

1980-е годы стали временем наивысшего расцвета отечественной автомобильной промышленности в составе 24 автозаводов и более 1,5 млн. рабочих и ИТР. В 1980 г. в СССР было произведено 2,2 млн. автомобилей. Страна вышла на пятое место в мире по выпуску автомобилей всех типов, а доля в мировом автомобилестроении превысила 4.7%. Каждый пятый автомобиль шел на экспорт.

Таблица 4. Производство автомобилей в СССР в 1971-1980 годах, штук (по данным БСЭ)

В Российской Федерации, в отличие от остальных республик Советского Союза, действовал полный производственный цикл автостроения, тогда как в других союзных республиках действовало, в основном, сборочное производство и три четверти комплектующих поступало из России.

Структура управления автопромом оставалась стабильной вплоть до периода «перестройки», когда вновь начался поиск оптимальной модели, но теперь уже в сочетании с элементами рынка, самостоятельностью предприятий и повышением роли трудового коллектива. В декабре 1988 года Минавтопром СССР был объединен с Министерством сельскохозяйственного и тракторного машиностроения СССР в Министерство автомобильного и сельскохозяйственного машиностроения СССР, просуществовавшее до 14 ноября 1991 года.

В 1990 году СССР по количественным показателям входил в десятку мировых производителей легковых автомобилей, в пятерку – грузовых и был лидером по производству автобусов. В первой половине 1990-х годов, в условиях глубокого социально-экономического кризиса, производство неуклонно снижалось. В то же время, легковое автомобилестроение, ориентированное на массовый потребительский рынок, продолжало выпуск и сохраняло рентабельность, достигнув 80% совокупного производства автомобилей в стране. В рыночных условиях отпали ранее существовавшие ограничения на приобретение машин, и началась массовая автомобилизация. В то же время, отечественные производители впервые столкнулись с конкуренцией растущего импорта.

Думается, что спад был неизбежным следствием достаточно болезненного перехода к рыночной системе хозяйства и регулирования, а не управления, как ранее. В силу этого сложно согласиться с тем мнением некоторых исследователей, считающих, что причиной спада было фактическое прекращение инвестирования за счет средств федерального бюджета и явно недостаточное финансирование отраслевой науки, которые обусловили в 90-х годах существенное снижение конкурентоспособности отечественной автомобильной техники. В условиях рынка государство берет на себя обязательство лишь обеспечить благоприятную институциональную среду, об инвестировании за счет средств федерального бюджета речь не идет.

Таким образом, структура управления автомобильной промышленностью начала формироваться в СССР сразу же после национализации отрасли в русле государственного управления промышленностью. К середине 1930 г. оформилась трехзвенная система управления: наркомат – главк – предприятие. Потребности страны в автомобилях для нужд обороны и индустриализации потребовали создания профильного наркомата (министерства) автомобильной промышленности. Для периода 1920-1960-х годов был характерен непрерывный эмпирический поиск наиболее оптимальной модели управления отраслью, выражавшийся в непрерывных реорганизациях органов исполнительной власти, осуществлявших управление, их многократном переподчинении. Относительная стабилизация наступила после неудачной попытки реформы управления народным хозяйством в середине 1960-х годов и ликвидации совнархозов. Министерство сосредоточилось на решении задач массового крупносерийного выпуска легковых и грузовых автомобилей, продвижения их на внешний рынок.

Об эффективности управления в автомобильной отрасли в советский период можно говорить достаточно условно. Критерии эффективности в современном понимании с трудом применимы к социалистической системе хозяйствования. В то же время, отрасль обеспечила потребности народного хозяйства в грузовом и пассажирском транспорте, а армию – в автомобилях повышенной проходимости, специальной технике. В какой-то мере был обеспечен и рынок легковых автомобилей.

В переходный период начался переход от прямого управления отраслью к государственному регулированию. Приняв «Концепцию развития автомобильной промышленности», государство определило целью в процессе ускорения процесса автомобилизации страны защищать интересы населения. Концептуально на рубеже 1990-2000-х годов была поставлена задача создания условий для обеспечения автомобилями всех категорий потребителей, в том числе — граждан с ограниченными доходами, путем стимулирования производства «бюджетных» моделей, развития программ кредитования.

Пользовательского поиска