Проблемы местного самоуправления
На главную страницу | Публикуемые статьи | Информация о журнале | Информация об институте | Контактная информация
журналы по темам №48 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16


Государственная и муниципальная власть: прошлое и современность

Еремян В.В.

Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Исторические традиции формирования государственной бюрократии в России

Местное самоуправление: советская модель

Правовая основа деятельности органов местного самоуправления

Легитимность власти в России

Местное самоуправление и другие уровни власти в современной России - фундаментальное противоречие

Местное самоуправление в Российской Империи

Местное самоуправление в России. Законодательство, действительность и пути развития


Понятие «власть» в обыденной жизни и в научной литературе употребляется в самых разных смыслах. Философы говорят о власти над объективными законами общества, политологи - о политической власти, богословы - о власти Бога. В правовом смысле понятие власть обычно отождествляется с государственной властью.

Власть как социальное явление давно является предметом изучения ученых-правоведов многих стран. Исследователями в разные времена давались самые различные определения власти, в которых находит отражение тот или иной ее признак, являющийся, по их мнению, существенным. Вот некоторые из них:

  1. власть есть определяемая материальными предпосылками функция любого общества и коллектива, необходимая для управления и регулирования их совместной деятельности и проявляющаяся в отношении руководства и подчинения (Фарбер);
  2. власть есть специфическое общественное отношение между властвующим и подвластным, отношение подчинения воли отдельных лиц и их объединений руководящей воле (Ленин).

Таким образом, можно констатировать, что власть - это такие отношения, складывающиеся между людьми, для которых характерно: наличие единой руководящей воли, подчиняющей себе всех участников общественных отношений; существование двух «субъектов» (властвующего и подвластного); наличие юридической (правовой) и финансовой основ; существование у властвующего субъекта реальной возможности применять меры принуждения для проведения в жизнь собственной воли.

Однако абстрактное понятие власти как таковой и ее признаки могут не совпадать (и не совпадают) с понятием и признаками власти государственной. Для того чтобы проанализировать понятие и основные признаки государственной власти, обратимся к работам видного русского государствоведа конца XIX - начала XX вв. Н.И. Лазаревского.

Н.И. Лазаревский в работе «Русское государственное право» писал: «Власть по существу своему всегда предполагает возможность того или иного прямого или косвенного воздействия на подвластного: оно может быть и чисто физическим, и психическим (окрик, убеждение). При этом непосредственное воздействие верховной власти на каждого члена общества практически невозможно». То есть Лазаревский говорит о том, что верховная (государственная) власть, по существу, не совпадает с населением соответствующего государства и не может существовать без соответствующего властного аппарата, который мог бы претворять в жизнь и обеспечивать неукоснительное исполнение ее постановлений, обеспечивая «воздействие» на каждого члена общества. Образно говоря, государственная власть, благодаря своему аппарату, перестает быть категорией абстрактной и обретает вполне осязаемые формы (Лазаревский Н.И. Русское государственное право. С-Пб., 1913).

Однако государственный аппарат, реализующий государственную власть, не может существовать без внутренней организации: «Иерархический характер государства проявляется в том, что население вообще подчинено власти и в самой структуре власти проводится то же иерархическое начало: органов власти много и все они находятся в отношении подчинения одних другим... Для того, чтобы составить представление о значении иерархического начала в государстве, надо иметь в виду, что государство является совокупностью иерархизованных организаций, частью стоящих одни рядом с другими, частью переплетающихся между собой, частью стоящих одни над другими. При этом некоторые из этих организаций: семьи, религиозные общества, торговые общества, клубы, хозяйственные предприятия стоят вне правительственных учреждений».

Таким образом, на основании вышесказанного можно сделать вывод, что государственная власть в конце XIX - начале XX веков практически отождествлялась с системой государственных институтов и органов, принимающих властные решения, с липами, облеченными соответствующими властными полномочиями. В настоящий момент положение о том, что государственная власть принадлежит высшим (центральным) органам государства, является всего лишь узкой трактовкой этого понятия. Однако именно этот уровень является предметом развернутой конституционной регламентации, определяющей системы высших органов власти, порядок их формирования, компетенцию и т.д.

В качестве следующего важного признака государства вообще Лазаревский выделял властность. «Властность - отличительный признак государства в том отношении, что все другие в настоящее время существующие власти, если существуют, то только с разрешения государства и в формах, им установленных». Признак государства (государственной власти), упомянутый Лазаревским, в настоящее время понимается как суверенитет. Суверенитет - это политико-правовое свойство государственной власти, выражающее ее независимость от всякой иной власти изнутри и вне границ страны, и состоящее в праве государства самостоятельно решать свои дела.

Необходимо отметить, что сущностной характеристикой государственной власти является ее легитимность, то есть признание ее законности и правомерности со стороны объекта властных отношений (народа), с одной стороны, и подчинение самой власти законам - с другой. Лазаревский пишет: «Все органы власти подчинены закону - закон признается выражением верховной власти...». Таким образом, устанавливается приоритет закона над органами государственной власти. Приоритет закона означает установление между всеми сторонами власти правовых отношений, что было практически невозможно тогда (в начале двадцатого века) и довольно сложно сейчас (в силу традиционного суверенитета власти и традиций игнорирования властью закона, в силу того, что сам закон создается властью, обладающей преимущественным правом на законотворчество).

«Закон никому не подчинен, все же распоряжения других властей должны быть согласны с законом. Распоряжения низшего органа не должны противоречить распоряжениям вышестоящих». Возвращаясь к иерархизованному принципу построения государственной власти (ее органов), следует добавить, что вышеприведенное высказывание Лазаревского ставит нормотворчество, формирование иерархии органов государственной власти, их взаимоотношения и т.д. в полную зависимость от закона. Следует отметить, что указанный принцип верховенства закона является в настоящее время одним из основных признаков правового государства.

Отсюда возникает вопрос - ограничена ли государственная власть? И если ограничена, то каким образом?

Лазаревский пишет: «С переходом к конституционной форме правления в конституции нередко начали усматривать предел государственной власти и учили, что конституцией ограничивается сама государственная власть». Далее он, однако, сам опровергает данное положение, указывая на то, что конституция ограничила законодательные и некоторые иные права монарха, но вместе монарх и представительный орган сохранили ту же полноту власти, что была прежде у монарха. На наш взгляд, Лазаревский был прав, опровергая положение об ограничении государственной власти как таковой конституцией (можно добавить «и иными законодательными актами», так как конституция, являясь основным законом, не остается единственным), однако довод, на котором ученый основывает свое опровержение, не совсем корректен.

Представляется, что конституция не ограничивает государственную власть как таковую, но разграничивает отдельные полномочия между отдельными ветвями власти (о чем говорит Лазаревский), наделяет полномочиями отдельные властные органы внутри ветвей власти, устанавливает основные принципы, которыми властные органы обязаны руководствоваться при реализации властных полномочий, и др. Таким образом, следует говорить не об ограничении конституцией и иными законодательными актами государственной власти как таковой, а об ограничении (установлении правовых рамок) деятельности отдельных органов, осуществляющих государственную власть.

Далее Лазаревский пытается найти границы государственной власти в «правах гражданской свободы (свободы веры, слова, собраний и союзов, личной неприкосновенности)». И также отвергает данное мнение, объясняя это тем, что «администрация не вправе помешать собранию, организуемому с соблюдением установленных в законе формальностей. Но признание свободы собраний не является юридическим препятствием для издания закона, устанавливающего для публичных собраний такого рода правила, которые явятся отрицанием свободы собраний». Безусловно, авторская позиция могла быть обоснованной для России начала двадцатого столетия. Существовавший государственный строй мог характеризоваться как авторитарный или даже тоталитарный, однако в условиях демократического правового государства существует система судебной защиты конституционных прав и свобод граждан, посредством которой подобный закон может быть признан недействительным. Что же касается изначального тезиса об ограничении государственной власти системой прав и свобод человека и гражданина, здесь, на наш взгляд, можно опять же усмотреть не ограничение государственной власти, а ограничение произвола отдельных государственных органов.

Пытаясь найти границы государственной власти в конституции и гражданских правах и свободах, Лазаревский приходит к противоречивому выводу, что попытки найти какие-либо границы государственной власти должны быть признаны неудачными, и в то же время, он был противником учения о правовой неограниченности государственной власти. Ученый приходит к выводу, что границы государственной власти могут быть обнаружены в народном правосознании: «Таким образом, в сознании людей есть убеждение, что они обязаны подчиняться власти, но только до некоторого предела; власть может встретить некоторое противодействие со стороны сложившихся в народе представлений. Все эти пределы власти в высшей степени туманны, неопределенны, субъективны, каждым понимаются по-своему. С другой стороны, требования закона по общему правилу определенны, имеют  объективно-обязательную  форму.   Поэтому  коллизия   между личным правосознанием и требованием властей в подавляющем большинстве случаев разрешается в пользу власти. Все это приводит к тому, что юридические пределы власти практически никогда не сказываются, что практически их можно не замечать, но когда мы теоретически анализируем существо власти, мы должны признать, что принудительная сила государства, в конечном счете, коренится в правовых представлениях населения, а в этих правовых представлениях может найти и свои правовые границы».

Лазаревский находит границы государственной власти только в правосознании (правовых представлениях) граждан. Однако представляется, что для того, чтобы разрешить вопрос об ограничении государственной власти, необходимо рассмотреть ее источник.

Сущность государственной власти состоит в том, что она отражает (хотя бы формально) общую волю всех граждан государства. В Конституции Российской Федерации продекларировано, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Следовательно, являясь источником государственной власти, народ изначально, формируя власть (а именно органы власти, их структуру, компетенцию и др.), закладывает те пределы или границы, в рамках которых он принимает государственную власть. Все то, что выходит за эти пределы, для народа будет произволом, но произволом не власти, а чиновников. Таким образом, Лазаревский в какой-то степени был, безусловно, прав, находя границу государственной власти в правосознании народа.

Подводя итог вышесказанному о границах государственной власти, необходимо отметить, что данные границы, на наш взгляд, определяются при формировании государственной власти (банальный пример при принятии конституции), впоследствии можно говорить только об ограничении власти отдельных государственных органов или чиновников.

Итак, говоря о государственной власти, Лазаревский выделяет следующие ее сущностные признаки:

  • государственная власть не совпадает с населением, а осуществляется особым аппаратом;
  • государственный аппарат, реализующий государственную власть, не может существовать без внутренней организации;
  • властность - отличительный признак государства в том отношении, что все другие в настоящее время существующие власти, если существуют, то только с разрешения государства и в формах, им установленных;
  • легитимность, то есть признание ее законности и правомерности со стороны объекта властных отношений (народа), с одной стороны, и подчинение самой власти законам, с другой.

Указанные признаки в той или иной трактовке присущи и современной государственно-правовой доктрине. Тем не менее, некоторые важные признаки государственной власти, существующие в современном государственном (конституционном) праве, не были рассмотрены Лазаревским. Например, связь государственной власти с делением населения по административно-территориальным единицам; финансовая основа содержания аппарата государственной власти - налоги; монополия государственных органов на нормотворчество.

Рассмотрев понятие и основные признаки государственной власти, обратимся к понятию и основным признакам власти муниципальной.

Довольно сложно, да и практически невозможно рассматривать муниципальную власть с позиции того же Лазаревского. Лазаревский, как и большинство его современников - ученых государствоведов, таких, как проф. А. Градовский, В. Безобразов и др., придерживались «государственной» теории местного самоуправления. С точки зрения приверженцев указанной концепции, местное самоуправление - часть государства. Самоуправление сводится к возложению на местное сообщество осуществления задач государственного управления. С этой точки зрения всякое управление публичного характера есть дело государственное, и, следовательно, тот, кто несет обязанности по местному управлению, исполняет задачи государства.

Лазаревский в связи с этим писал: «Местное самоуправление есть децентрализованное местное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением» (Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. С-Пб., 1903-1904).

Таким образом, он не выделял муниципальную власть как явление, отличное от власти государственной, а, наоборот, видел в муниципальной власти одно из проявлений государственной власти: «Несомненно, что государство нередко действует, не проявляя своей властной природы. Государство все чаще действует в таких областях, где принудительной власти вообще места нет. А именно при удовлетворении тех или иных потребностей населения работою правительственных органов - устройство музеев, учебных заведений, постройка мостов, путей сообщения, землеустройство и др.». Отсюда видно, что перечисляя некоторые виды деятельности государственной власти, в которых, по мнению ученого, государство власти не проявляет, он обозначает многое из того, что в настоящее время возложено на местное самоуправление. Однако деятельность, направленная на исполнение отмеченных полномочий, требует определенной власти. И если государство в данном случае не проявляет своей власти, значит, речь идет о власти иной.

Даже при осуществлении самоуправления все равно будет преобладать чья-то воля как важнейший атрибут власти вообще (будь то воля большинства или того, кто лучше аргументирует свой вариант поведения), и деятельность по самостоятельному решению своих внутренних проблем (самоуправление) будет для кого-то проявлением власти. В любом коллективе, где существуют управленческие процессы, мы можем говорить о наличии власти, проявляющейся по-разному. Таким образом, говоря о народном самоуправлении, можно говорить о власти народа, при государственном самоуправлении (управлении) - о государственной власти, а при местном самоуправлении - о власти муниципальной.

К местному самоуправлению как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению непосредственно или через специально созданные органы вопросов, важных для конкретной местности исходя из интересов местного населения, относимы те характеристики, которые присущи власти. Местное самоуправление есть волевые властные отношения в процессе решения вопросов местного значения. Для местного самоуправления, так же как и для государства, характерно существование двух подсистем: властвующей и подвластной. Властвующую в данном случае будут составлять население, проявляющее свою власть в ходе выборов и референдумов на местном уровне, и сформированные им органы местного самоуправления. Подвластными же будут все лица, проживающие на территории муниципального образования, и юридические лица, действующие в его рамках.


государственная и муниципальная власть - земство
Мясоедов Г.Г. Земство обедает

Для того чтобы рассмотреть существенные признаки муниципальной власти, отличающие ее от государственной власти, обратимся к работе русского муниципалиста Л.А. Велихова. В отличие от Н.И. Лазаревского, он совершенно определенно отделял муниципальную власть от государственной. «Муниципальная деятельность протекает по соседству с деятельностью других смежных самоуправлений и в составе деятельности общегосударственной. Муниципальная власть проявляется наряду с властью других коммунальных органов, с местной правительственной властью, судебной властью и т. п.» (Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1996). Таким образом, Велихов указывает, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом принадлежащей ему власти, не связанной жесткой иерархией как с органами муниципальной власти иных муниципальных образований, так и с органами государственной власти.

Велихов выделил некоторые существенные признаки, присущие муниципальной власти и отличающие ее от центральной правительственной власти. «Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в пределах, указанных ей верховной властью».

Действительно, территория любого муниципального образования является государственной территорией, вне зависимости от степени обособленности муниципальной власти от государственной, а граждане, проживающие на территории муниципального образования, остаются гражданами государства. Статус местного самоуправления (муниципальной власти) определяется государством (в конституциях и/или иных законах); защиту прав местного самоуправления гарантирует и осуществляет государство посредством судебных органов и прокуратуры; местные дела решаются, хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики; органы местного самоуправления не обладают правом самостоятельно устанавливать свою компетенцию и определять круг своих полномочий, и, наконец, в отличие от государства  как такового, муниципальное образование не обладает суверенитетом.

Но, тем не менее, муниципальная власть остается властью публичной. Каждый из уровней власти (муниципальная и государственная) имеет свои специфические признаки и свои задачи. Органы государственной власти решают вопросы общегосударственного значения, органы местного самоуправления - местного значения.

«Во-вторых, это - разграничение сфер компетенции и властей центральных и местных, то есть ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. В той или иной форме это разграничение проводится повсеместно. Обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства, плюс те из общегосударственных дел (квартирование войск, мировые судебные учреждения и т. п.), которые государство по закону возлагает на него».

Говоря о разграничении сфер компетенции муниципальной и государственной власти, необходимо обратиться к понятию компетенции. По общему определению, компетенция - это содержание либо объем властных полномочий, которыми обладает орган власти или его должностное лицо, и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе. Одним из важнейших элементов компетенции является закрепление ее в юридическом документе. В мировой практике существует два основных способа фиксации полномочий местного самоуправления: ultra vires и inter vires, то есть все разрешено, что не запрещено и все запрещено, что не разрешено. Для формирования компетенции органов местного самоуправления важным вопросом является деление предметов ведения на «общегосударственные» и «местного значения». Данные предметы ведения должны быть четко определены и зафиксированы в законодательстве.

Велихов указывает на возложение части общегосударственных вопросов на местное самоуправление. В настоящее время подобное наделение местного самоуправления государственно-властными полномочиями может осуществляться в двух формах:

  • в форме передачи, то есть исключения полномочия из компетенции государственного органа и включения в компетенцию органа местного самоуправления;
  • в форме делегирования, то есть предоставления государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

«В-третьих, это более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по государственному управлению, раз ему не предоставлены те или иные определенные и ограниченные средства к осуществлению своих задач».

Что касается данного признака муниципальной власти, то в настоящее время наличие достаточных (собственных) источников финансирования местного самоуправления - одна из самых актуальных проблем. При этом данный признак очень тесно связан с предыдущим (разграничение сфер компетенции).

При разграничении полномочий финансовые ресурсы, передаваемые органам местного самоуправления, должны быть соразмерны тем задачам, которые возлагаются на муниципальную власть. Кроме того, необходимо стремиться к использованию финансовых ресурсов, которые имеются на подведомственной территории.

«В-четвертых, нельзя не указать и на территориально ограниченный, выборный принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению».

Выборность органов местного самоуправления в современном муниципальном праве остается также одним из важнейших средств использования населением права на местное самоуправление. Выборные органы местного самоуправления - обязательный атрибут муниципального образования. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет обязательность наличия выборных органов местного самоуправления, как и Европейская Хартия местного самоуправления, которая отдает приоритет в реализации функций местного самоуправления советам или собраниям.

Однако муниципальная власть обладает и иными признаками, позволяющими считать ее одной из форм осуществления публичной власти: она призвана упорядочивать отношения между людьми, возникающие в процессе их жизнедеятельности; содержит элемент волевого принуждения, основанного на необходимости управления совместной деятельностью территориального коллектива: осуществляется непосредственно населением или через созданные им органы.

Но в связи с тем, что решающую роль в упорядочении жизни общества играет все-таки государственная власть, важно определить соотношение этих властей.

Велихов выделял, в частности, преимущества местного самоуправления по отношению к центральной власти: «Местные нужды лучше всего знакомы местным жителям, которые непосредственно заинтересованы в их удовлетворении: оно развивает в гражданах самостоятельность, стремление надеяться только на себя, а не на центральное правительство; связывает администрацию с народом, выступает своеобразной школой для государственных деятелей; местное самоуправление способствует активизации общественной жизни на всей территории государства, а не искусственному стягиванию ее к центру».

Сравнивая государственную власть с общественной (осуществляемой народом непосредственно на референдумах, выборах, собраниях, сходах), можно прийти к выводу, что муниципальная власть содержит в себе два начала: общественное и государственное.

К признакам общественной власти, присущим местным органам, обычно относят; отсутствие строгой иерархии и соподчиненности органов местного самоуправления; действие этих органов не от имени государства; более тесную связь органов местного самоуправления с населением.

Чертами, отличающими муниципальную власть от государственной, как уже было показано выше, являются: ограниченный территориальный уровень муниципальной власти; разграничение сфер компетенции между этими властями; наличие отличной от государственной власти финансовой базы - муниципальной собственности и местного бюджета; подзаконный характер муниципальной власти; отсутствие права издавать законы, которые заменили бы общегосударственные.

Несмотря на существующие различия власти государственной и муниципальной, они имеют много сходных черт, в частности, непрерывны во времени, универсальны, носят всеобщий характер, основаны на законах и других нормативных актах, осуществляются на определенной территории в отношении всех проживающих там граждан и действующих юридических лиц, формируется обособленный аппарат управления, самостоятельно формируется бюджет, устанавливаются свои налоги и сборы, существует возможность использовать меры принуждения за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений органов и должностных лиц, выполнение органами местного самоуправления некоторых государственных полномочий.





Пользовательского поиска



в начало

при использовании информации гиперссылка на сайт www.samoupravlenie.ru обязательна
уважая мнение авторов, редакция не всегда его разделяет!

Проблемы МСУ

Главная | Публикации | О журнале | Об институте | Контакты

Ramblers Top100
Рейтинг@Mail.ru