Проблемы местного самоуправления
На главную страницу | Публикуемые статьи | Информация о журнале | Информация об институте | Контактная информация
журналы по темам оглавление № 42 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15


Европейский опыт местного и регионального управления: возможности для территориального развития на постсоветском пространстве

European Experience of Local and Regional Governance: Opportunities for Territorial Development on Post-Soviet Space

Бабинова Елена, докторант
Национальной академии государственного управления при Президенте Украины,
кандидат наук государственного управления


Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Современное состояние применения оценивания, мониторинга и контроля в системе управления качеством местных услуг в Украине

Французский опыт профессиональной подготовки государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления

Местное самоуправление и другие уровни власти в современной России

Местное самоуправление в Украине: стратегические приоритеты и проблемы реализации

К вопросу о местном и региональном самоуправлении в Украине


Данная статья была подготовлена при поддержке Фонда «Дом науки человека» (Франция) в рамках программы Дидро. Автор выражает свою благодарность организаторам данной программы, а также профессору университета Пантеон-Сорбонна, директору научного центра GRALE г. Жерару Марку за консультации при написании статьи.

This article was prepared by support of the Foundation “House of the Sciences of Man” (Fondation Maison des Sciences de l’Homme /FMSH/, France) in the framework of the Programme Diderot. The author thanks to organizers of this program as well as to professor of Pantheon-Sorbonne University, director of research and scientific center GRALE Mr. Gerard Marcou for his consultations and advises in writing of this article.

 

При проведении любых реформ в стране, изучение и принятие во внимание опыта других стран является необходимым условием успешного реформирования. На сегодняшний день большинство стран постсоветского пространства находится на стадии дальнейшего усовершенствования своей системы управления, в том числе, и территориального. Именно поэтому изучение проблем и их решений при формировании системы территориального управления в странах Западной Европы рассматривается нами, как важная составляющая трансформационных процессов, особенно для тех государств, которые стремятся к европейской интеграции.

Территориальное развитие является одним из приоритетных направлений государственной политики практически всех развитых стран мира. В Украине, с первых шагов построения нового демократического украинского государства, примером для ее административно-территориального устройства была выбрана Франция. Отмечалось, что данная страна имеет схожие размеры, ресурсы, и поэтому ее опыт может быть взят за основу территориального развития в Украине. Первые годы становления Украины отличались определенным копированием французского опыта, который не всегда был удачным, но все же это позволило построить систему управления, соответствующую демократическим европейским нормам. Сегодня, в период, когда реформирование продолжается, и Украина осуществляет дальнейшие шаги для своего развития, особенно важным является изучение тех проблем и препятствий, с которыми сталкивались развитые демократические страны, в особенности Франция, и те меры, которые позволили им успешно решить значительное количество проблемных вопросов трансформационного периода.

Опыт таких стран, как Франция, является значимым для многих стран  так называемой «новой демократии», поскольку Франция действительно может быть примером четкого и эффективного распределения властных полномочий на всех уровнях управления, в том числе, на уровне территориальных общин.

Формирование эффективной и действенной системы территориального управления во Франции происходило на протяжении двух столетий. Начавшись с декрета от 1789 года, оно продолжало свое дальнейшее развитие и укрепление в течение всего периода реформирования, последним шагом которого стал закон о местных свободах и обязанностях от 13 августа 2004 [5, c. 17-18].

Основными вопросами реформирования были полномочия территориальных органов власти (общин или коммун, департаментов и регионов), взаимодействие территориальных органов власти между собой при предоставлении услуг населению, четкое конституционное обеспечение эффективного территориального управления.

Наиболее важными и сложными вопросами, решение которых привело к становлению действенного территориального управления, были деконцентрация властных полномочий и децентрализация власти. Деконцентрация власти во Франции рассматривается как передача, делегирование властных полномочий органов государственной власти центрального уровня таким же органам, но на местном уровне, то есть местным государственным администрациям. В отличие от деконцентрации, децентрализация власти рассматривается как передача полномочий государства территориальным автономным общинам, то есть органам местного, а позже и регионального самоуправления. Окончательное решение данные вопросы нашли только в 2003 году, когда была осуществлена конституционная реформа, которая определила и закрепила перераспределение властных полномочий и сферу компетенции территориальных общин. Этот процесс не закончен еще и сегодня. Дискуссии относительно полномочий территориальных общин Франции продолжаются и по нынешний день. В 2010 году во Франции прошел целый ряд общественный слушаний, семинаров по вопросам более четкого распределения полномочий на территориальном уровне. Это именно те вопросы, которые особенно остро стоят на повестке дня территориального развития во многих постсоветских странах. Таким образом, опыт Франции становится еще более актуальным.

Деятельности территориальных общин посвящена  глава 12 французской Конституции, в которой отмечается, что к территориальным общинам Франции относятся такие территориальные образования, как коммуны, департаменты и регионы, а также общины с особым статусом и общины «d'outre-mer», т.е. такие, которые находятся за пределами страны [3, с.151].

Заслуживает внимания четкость определения полномочий всех административно-территориальных образований, в частности, трех основных из них - коммун, департаментов и регионов. Учитывая этот факт, считаем необходимым рассмотреть данные территориальные образования и их полномочия более подробно.


Французская коммуна как территориальное образование


Создание коммун датируется 1789 годом, когда вышел соответствующий декрет от 14 декабря 1789. Коммуна является наистарейшим территориальным образованием Франции. В 1884 году вышел закон, который более четко определил деятельность коммун и их компетенцию. Данный закон предоставил коммунам право самостоятельно решать вопросы, находящиеся в их компетенции. Такая относительная автономия нашла дальнейшее развитие и была подкреплена законом от 1982 года, который более четко определил и закрепил вопросы децентрализации властных полномочий в стране [5, c.87-88].

Французская коммуна довольно часто как на практике, так и в нормативных документах еще называется муниципалитетом. Органами управления коммуной являются муниципальный совет и муниципальная исполнительная власть, представителем которой является мэр. Муниципальный совет обладает общей компетенцией, закрепленной законом еще от 1884 года, основными вопросами которой являются:  бюджет, кадровые вопросы, принятие различных резолюций и общие вопросы администрирования.

Муниципальный совет собирается как минимум один раз в 3 месяца по инициативе мэра; по требованию представителя государства – префекта, или по требованию части самой муниципального совета (трети ее состава в коммунах с населением свыше 3500 жителей, и половины в коммунах с меньшим количеством населения) [5, c 88].

Участие в заседаниях муниципального совета является обязательным для ее членов. Отсутствие без уважительных причин может привести к отставке после соответствующего решения административного суда.

Муниципальный совет руководствуется серией нормативных актов, основным из которых является закон от 1992 года. Данным законом предусматривается разработка и создание внутренних распорядков деятельности муниципальных советов.

Следует отметить, что все нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность территориальных общин во Франции, объединены в соответствующем кодексе законов, что значительно упрощает внесение поправок к ним и разработку новых, а также их применения. Он называется «Общий Кодекс территориальных общин» (Сode general des collectivites territoriales) [2].

Представителями муниципальной исполнительной власти, как было указано выше, являются избранный мэр и его заместители. Назначение заместителей на должности происходит на основе тайного голосования. Абсолютное большинство является необходимым на первом туре, а для второго достаточным является относительное большинство голосов. Эта норма указана в Общем Кодексе территориальных общин (далее ОКТО) - пакете законов, касающихся территориального управления Франции в целом.

В общем Кодексе территориальных общин Франции четко прописаны не только функции и полномочия мэра, но и меры к нему, если он неквалифицированно или некачественно выполняет свои функции.

Мэр французской коммуны, по определению Е. Витал-Дюрана [6] выполняет 3 основные функции:

1. Посредник между обществом и государством на местном уровне и агент государства.

Он выполняет «под надзором государства - префекта» (статья L.122-23) разные задачи административного порядка: издания местных законов и других нормативных актов, организация выборов и т.д. Согласно коммунальному Кодексу, он также является «офицером государственной службы» и судебной полиции [2].

2. Агент исполнительной власти коммуны.

В этом качестве мэр отвечает за выполнение решений муниципального совета под его наблюдением и контролем, - отмечено в статье 2122-21 ОКТО [2].

Среди других задач и обязанностей мэра - подготовка бюджета, назначение расходов, подписание различных контрактов между коммуной и другими субъектами хозяйствования, представление коммуны в суде, в случае необходимости. Среди основных обязанностей мэра также есть и такие, как обеспечение правопорядка, безопасности жизни населения общины и общественное здоровье [6].

Вторая часть полномочий мэра - это делегированные муниципальным советом полномочия, которые четко определены и закреплены соответствующими нормативными документами. При выполнении данных полномочий мэр также отчитывается перед советом. Среди таких полномочий: осуществление, в случае необходимости, займов для социально-экономического развития территории коммуны; целевое использование коммунальной собственности; приобретение собственности в рамках, установленных законом.

3. Председатель коммунальной администрации.

Мэр является высшим должностным лицом общины. Он организовывает деятельность коммунальной администрации. Для этого он имеет полномочия создавать соответствующие службы в целях наиболее качественного предоставления административных и других услуг населению.

Часть из всех вышеперечисленных полномочий мэр имеет право делегировать своим заместителям под собственную ответственность и надзор. Осуществлять это он может на основе соответствующего решения или постановления. Как отмечается в ОКТО, он «делегирует постановлением часть своих полномочий одному или нескольким заместителям», избираемым муниципальным советом в тот же период, что и мэр [2, ст. 2122-18].

Местное экономическое развитие Франции также является задачей местных властей. Коммуны разрабатывают собственные планы экономического развития, которые потом сами и реализуют. Законодательство также защищает свободу предпринимательства и производства и поощряет общественную инициативу в этом вопросе в тех аспектах, которые даже не нашли отражение в утвержденном плане муниципалитета. В национальном законодательстве коммуна признана основным субъектом экономического развития данных территорий.


Департамент как территориальное образование промежуточного уровня между коммуной и регионом


Департамент - территориальное образование, которое определяется, как основной административный округ государства, начиная с 1790 года, что было закреплено соответствующим декретом от 22 марта данного года. Законом от 10 августа 1871 его статус был более четко определен. Департамент, как территориальное образование, представляет собой объединение территориальных общин, которым руководит избранная ассамблея - генеральный совет, избираемый всеобщими выборами [5, с. 93].

Генеральный совет, являющийся совещательной ассамблеей департамента, собирается по инициативе: ее президента; по требованию постоянной комиссии, или трети ее членов, как минимум один раз в 3 месяца. Деятельность генерального совета четко регламентирована, как внутренним распорядком, так и соответствующим законом от 6 февраля 1992. Первым законом, что и доныне регламентирует деятельность генерального совета, является закон от 10 августа 1871, определивший ее место в общей системе территориального управления и спектр ее полномочий.

Возглавляет генеральный совет департамента избранный президент. Как отмечено в ОКТО, он «является единственным, кто несет полную ответственность за управление департаментом» [2]. К его полномочиям относятся: выполнение решений генерального совета, финансовые вопросы, организация деятельности служб и структур департамента, общее руководство и т.д. Как и мэр, он может делегировать часть своих полномочий вице-президентам, избираемым из состава постоянной комиссии департамента.

Деятельность самой постоянной комиссии также регламентируется соответствующим законом от 1992 года. Ее состав не имеет четко определенного количества членов - они назначаются на пропорциональной основе от политических групп генерального совета. В качестве промежуточного органа между исполнительной и генеральной ассамблеей, постоянная комиссия имеет полномочия замещать генеральный совет по вопросам, делегируемым им в период между ее заседаниями [5, с. 93-94].

Полномочия французского департамента как территориального образования исходят из логики солидарности между всеми территориальными общинами. Несмотря на принцип четкой специализации и компетенции общин, определенный в законе о децентрализации территориального управления от 1983 года, и в более позднем законе от 1995 года, деятельность департамента является многофункциональной, с довольно широкой компетенцией. В то же время, ее можно четко разделить на социальную, образовательную и транспортную.

Социальная сфера деятельности департамента четко определена вышеназванным законом от 1983 года, в котором отмечается, что департамент отвечает за социальные выплаты и социальное обеспечение. Более четкие нормы и направления деятельности департамента по социальным вопросам нашли отражение в более поздних нормативных и подзаконных актах. Основными законами, регламентирующими соответствующую деятельность департаментов, являются законы от 1 декабря 1988г., 10 июля 1989г. и 18 декабря 2003г.

Важным направлением деятельности департаментов является образование, но если в случае с муниципалитетами - это начальное образование, то к ответственности департаментов относятся образовательные учреждения следующего уровня - колледжи. Ежегодно департаменты составляют и утверждают «программы инвестирования», включающие в себя строительство, содержание и оснащение учебных заведений соответствующего уровня.

Отдельная важная сфера полномочий департамента - транспорт. Треть всего бюджета департаменты должны тратить на обеспечение своих территорий, важной составляющей которых является транспорт. Все транспортные пути сообщения, находящиеся на территории департамента, находятся под его юрисдикцией, и за которые власть департамента несет непосредственную ответственность. Также к частичной компетенции департаментов относятся дороги национального значения.


Регион - крупнейшее территориальное образование Франции: полномочия, компетенция и роль в системе территориального управления


Региональная община является наиболее молодым территориальным образованием во Франции. Сначала на уровне региона была образована структура «conference regionale administrative», представлявшая собой префектуру регионального уровня и комиссию экономического регионального развития. Состав комиссии - представители местной власти, которые избраны на паритетных началах, и профессионалы-эксперты. Это произошло в 1964 году на основе соответствующего пакета законов - декретов. Лишь в 1972 году соответствующим законом от 5 июля 1972 года регион был определен, как административный и политический территориальный орган. Более четко полномочия региона, как территориального образования, были определены в 1980 году в законе о децентрализации территориального управления.

Особого внимания заслуживает управленческая структура региона. Она состоит из регионального совета во главе с президентом, постоянной комиссии, как и в случае с департаментом, но, в дополнение к структуре департамента, регион имеет консультативную общественно-профессиональную ассамблею, состоящую из представителей общественности региона и специалистов по различным вопросам, принадлежащих к региональной компетенции.

В Общем кодексе территориальных общин отмечается, что региональный совет решает все вопросы регионального значения на своих собраниях. К основной компетенции региональных советов относится: принятие регионального бюджета, контроль за выполнением регионального плана развития и деятельностью региональных органов и структур. Деятельность региональных советов также основывается на вышеупомянутом законе от 1992 года. Региональный совет возглавляется президентом, который избирается общим собранием, начиная с 1986 года. Он представляет исполнительную власть региона, равно как и мэр в коммуне. Президент регионального совета руководит также региональной администрацией, которую и возглавляет [1, c.75-76].

Региональная постоянная комиссия, также как и комиссия департамента, имеет право делегированных полномочий от совета на период между ее заседаниями. Как и постоянная комиссия департаментов, региональная постоянная комиссия состоит из членов, назначенных на пропорциональной основе от политических партий в региональном совете.

Особого внимания заслуживает структура, занимающаяся социально-экономическим развитием региона - «Экономический и социальный региональный совет» (ЕСРР), которая является наследницей вышеупомянутой комиссии экономического регионального развития, и которая была создана согласно декрету 1964 года. Современная структура - экономический и социальный региональный совет - подчиняется национальному совету по экономическим и социальным вопросам. Cостав совета определяется законом от 5 июля 1972 и декретом от 11 октября 1982, принятым в соответствии с законом о децентрализации от 2 марта 1982. Структуру данного совета условно можно разделить на 4 части: представители общественных некоммерческих организаций (35%), представители профсоюзных объединений (35%), представители различных ассоциаций (25%) и специалисты по четко определенной проблематике (5%) [5, c. 97]. Полномочия члена данной организации не могут сочетаться с членством в региональном совете и предоставляются сроком на 6 лет. Данные лица избираются внутри совета, после этого они имеют право формировать специализированные исследовательские секции.

Основная миссия экономического и социального регионального совета четко определена в законе от 6 января 1986, в котором указано, что ЕСРР выполняет консультативную миссию при политических структурах региона (ст. 14).

В целом же, сфера деятельности региона достаточно широка, но в то же время, она четко очерчена и определена рядом нормативных актов, в частности, законами от 1982 и 1995 годов. Так, в статье 59 закона от 1982 года отмечается, что «региональный совет имеет полномочия относительно экономического, социального, медицинского, научного и культурного развития региона и планирования территорий» [2, ст. l. 4221-1].

Таким образом, основным показателем территориального управления Франции является четкое распределение полномочий между всеми субъектами хозяйствования. Залогом успешного управления является четкое разграничение полномочий территориальных образований всех уровней. Функции основных территориальных образований, таких, как коммуны, департаменты и регионы, не пересекаются, а дополняют друг друга. В тоже время, социально-экономическая деятельность регионов имеет более сильное воздействие из центра, что обеспечивает выполнение в целом национальной региональной политики при большей самостоятельности территориальных образований местного уровня.

Именно в этом контексте французский опыт может быть крайне полезным для некоторых постсоветских стран, основной проблемой территориального управления которых является отсутствие четкого распределения функций и полномочий территориальных органов власти.

Опыт других стран Европы также имеет большое значение для многих постсоветских стран, которые выбрали курс на европейскую интеграцию. Важным является исследование структуры, компетенции, финансовых аспектов деятельности территориальных общин стран Европы, сравнение их с нашими реалиями и избрание наилучшей для данного государства модели территориального развития.

Значительная работа в исследовании данных вопросов была проведена экспертом Совета Европы, профессором университета Пантеон-Сорбонна Жераром Марку. Таблица, разработанная им и представленная нами далее, дает возможность проанализировать уровни территориальной организации и выявить различие в этом вопросе в унитарных и сложных странах. Сложными странами французский ученый считает федеральные страны или страны с региональной автономией. Данная таблица ярко демонстрирует иерархию территориальной организации и показывает, что такая иерархия не является одинаковой на всей территории страны. Дробление на уровне коммун не присуще, например, Франции, - подчеркивает Ж.Марку, - но это встречается в других странах (Австрия, Испания, Италия, Венгрия, Чехия, Словения, Швейцария, определенные округа (lander) в Германии и т.д. [4, с. 137].

В том, что касается компетенции, по мнению автора данной таблицы, коммуны или органы местного самоуправления в большинстве стран имеют основную, генеральную компетенцию, как это, в частности, предусмотрено в Европейской Хартии местного самоуправления. Определенным исключением из этих правил являются такие европейские страны, как Португалия, Италия и Испания, где данный вопрос еще остается дискуссионным.


Уровни территориального управления в разных странах Европы
(проф. Жерар Марку)

Уровни

Унитарные страны

Сложные страны

3 уровня: коммуна, департамент /провинция/, регион или федеральное образование

Франция, Польша

Германия, Бельгия, Испания, Италия

2 уровня:
1) коммуна, провинция/ департамент, округ,  графство

2) коммуна, регион или федеральное образование

1) Хорватия, Греция, Венгрия,  Ирландия, Латвия, Норвегия, Нидерланды, Польша (города со статусом округов), Румыния

2) Объединенное королевство (Великобритания, Уэльс), Швеция, Албания, Дания (с 01.01.2007р.), Франция (Париж), Чешская Республика, Сербия (воеводства), Словения

1) нет

2) Германия (городской округ), Австрия, Бельгия (Брюссель), Босния и Герцеговина,  Португалия (островные регионы), Испания (автономные коммуны однопровинциальные), Объединенное королевство (Шотландия, Северная Ирландия), Швейцария

1 уровень:
коммуны и группы коммун

 

Объединенное королевство Великобритания (единичные советы и муниципальные округа), Болгария,  Кипр, Эстония, Финляндия, Исландия, Литва, Мальта, Республика Македония, Черногория, Люксембург, Португалия (континентальная), Сербия, Словения   

Германия (Берлин, Бремен, Гамбург), Австрия (Вена)


Кооперация между территориальными общинами является важным средством против территориального обособления и разделения. В законодательстве отдельных стран данный вид сотрудничества между территориальными общинами определен специальным законодательством, в частности, в Германии, Венгрии и Италии. В сложных странах государство имеет значительное влияние на территориальные общины промежуточного уровня, поскольку это вытекает из природы самого государства - регламентировать или контролировать деятельность территориальных общин низшего уровня. В унитарных странах, какой является, например, Украина, наоборот, центральная власть сохраняет за собой право регламентировать отношения между территориальными общинами всех уровней: провинциальный, местный, региональный и т.д.

Существует несколько стран-исключений из вышеупомянутых правил: Нидерланды, где провинции осуществляют в определенных сферах опеку над коммунами; роль координатора закреплена за департаментами Румынии; определенные регламентирующие права над органами низшего уровня имеют и провинции Италии [4, c. 137-138].

Существует определенная разница в том, что касается компетенции органов местной власти промежуточного уровня в унитарных государствах, с одной стороны, и в сложных государствах (федеративных или странах с четко определенной региональной автономией). В сложных государствах региональные органы власти берут на себя значительную часть функций государства и осуществляют, таким образом, выполнение основной, общей компетенции, под контролем и в рамках компетенции органов центральной власти. В унитарных странах все больше прослеживается тенденция к секторальной специализации и разделению компетенции. Примерами этого могут служить такие страны, как Дания, Швеция, Нидерланды, Польша и Словения, где все больше полномочий предоставляется небольшим по размерам территориальным общинам и небольшим городам (например: Германия и Польша по отношению к округам, Венгрия, Испания по отношению к провинциям). Прослеживается также постепенное стремление властей упразднить промежуточный уровень (Англия) [4, c. 139-140].

Значительная часть европейских стран осуществляет определенное реформирование своих систем территориального управления, но, в тоже время, такое реформирование не предполагает существенных фундаментальных изменений систем в целом. В частности, это касается территориальных структур, которые представлены в вышеприведенной таблице.

Значительная часть реформирования территориальных органов власти стран Западной Европы была проведена в 70-х годах двадцатого века. Процессы регионализации, которые начались в 1970-х годах, в течение следующих 20 лет были успешно реализованы. В течение данного периода большинство территорий Западной Европы были четко поделены на определенные регионы. Регионализация стала основным политическим вопросом в Испании, Франции, Италии и Бельгии. Когда во Франции, Италии, Испании и некоторых других странах начались процессы регионализации, считалось, что разделение на регионы и создание регионального уровня управления - дело только больших по размерам стран. Но соответствующие изменения затронули даже такие небольшие страны как, например, Нидерланды. Стало понятным, что децентрализация государственного управления - требование времени. Соответствующие реформы охватили и скандинавские страны, и некоторые южные страны Европы, такие как Португалия и Греция, в которых также был введен региональный уровень управления.

На сегодняшний день начала свое развитие вторая волна территориальных реформ. В северных странах идет перегруппировка территориальных общин. Так, в Дании в январе 2007 года произошло сокращение коммун до 99, а 14 «amtskomunen» были заменены на 5 «regionen» [4] . Определенные перегруппировки произошли также в Англии и Германии. В целом, в Европе идет тенденция к сокращению численности небольших территориальных общин с целью их укрупнения и объединения.

Осуществляя реформу территориального управления или просто модернизируя систему местного и регионального управления в постсоветских странах, необходимо в первую очередь определить, какую систему и какую структуру территориальных органов власти данная страна для себя выбирает. В этом контексте опыт стран Европы, которые уже прошли этот путь, имеет существенное значение и должен быть обязательно учтен.



Литература:

  1. Bruno Remond. La region : une unite politique d’avenir. Editions Montchrestien, Paris, 1999. - 153 p.

  2. Сode general des collectivites territoriales (Общий Кодекс териториальних общин): http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateTexte=20100318

  3. Constitution de la France du 4 octobre 1958/ Memento des institutitons politiques francaises. Emmanuel Vital-Durand ; 5e edition, Hachette Livre, 2007. – pp. 134-156.

  4. Marcou Gerard. La reforme des collectivites locales en Europe/Les collectivites face a la reforme territoriale: Revue politique et parlementaire, №1053, 2009. - p. 136-140.

  5. Vital-Durand Emmanuel. Memento des institutitons politiques francaises; 5e edition, Hachette Livre, Paris, 2007. – 157 p.

  6. Vital-Durand Emmanuel. Les collectivites territoriales en France. 6e edition, Hachette Livre, Paris, 2006. – 155 p.




Пользовательского поиска




в начало

при использовании информации гиперссылка на сайт www.samoupravlenie.ru обязательна
уважая мнение авторов, редакция не всегда его разделяет!

Проблемы МСУ

Главная | Публикации | О журнале | Об институте | Контакты

Ramblers Top100
Рейтинг@Mail.ru