Проблемы местного самоуправления
На главную страницу | Публикуемые статьи | Информация о журнале | Информация об институте | Контактная информация
все журналы по темам оглавление № 41 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12


К вопросу о местном и региональном самоуправлении в Украине

Роман Травин,
директор Восточноукраинского центра стратегических инициатив


Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Европейский опыт местного и регионального управления

Французский опыт профессиональной подготовки государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления

Современное состояние применения оценивания, мониторинга и контроля в системе управления качеством местных услуг в Украине

Местное самоуправление и другие уровни власти в современной России

Местное самоуправление в Украине: стратегические приоритеты и проблемы реализации

Предмет ведения и полномочия местного самоуправления


7 декабря в Украине отмечается День местного самоуправления. Это не только профессиональный праздник депутатов и работников исполкомов, советов разных уровней. Большинство международных и государственных памятных дат отмечается еще и для того, чтобы подчеркнуть значимость того или иного явления общественной жизни, обратить внимание общества и его элиты на ту или иную проблему. Поэтому в этот день особенно уместно вспомнить о некоторых системных противоречиях, которые заложены в действующей сегодня в Украине модели организации государственной власти.

Согласно Европейской хартии о местном самоуправлении, его органы «составляют одну из основ любого демократического строя». А наше государство вроде бы декларирует именно такой строй. И хотя Хартию Украина ратифицировала ещё 13 лет назад, но исполнять её нормы, как и некоторые другие международные обязательства, не спешит.

Кстати, как раз в эти дни исполняется 6 лет с принятия пресловутого закона «четыре двойки» (Закон Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 года № 2222-ІV).  Напомним: этот закон стал юридическим оформлением политреформы 2004 года – компромисса (или, точнее, уступки), по достижении которого оппоненты Ющенко смирились с его неконституционным президентством.

Как известно, расширение полномочий органов местного управления (по сути, приведение системы местного самоуправления в соответствие с нормами Европейской хартии) было предусмотрено вторым этапом политреформы. Однако за шесть лет ни одного значимого шага в этом направлении сделано не было. Более того, этой осенью был отменён и первый этап – Конституционный суд признал закон «четыре двойки» не соответствующим Основному закону. И теперь судьба реформы местного самоуправления стала ещё более туманной: нет политреформы-2004 – разумеется, нет и политических обязательств по реализации второго её этапа.

В то же время, пункты о расширении полномочий органов местного самоуправления присутствуют в программах практически всех политических сил Украины, в том числе партии власти. И хотя наши политики не особо привыкли придерживаться собственных  программ после выборов, сам факт наличия подобных пунктов говорит о том, что понимание необходимости реформ в этом вопросе есть почти у всех украинских политических сил.

Безусловно, Хартия хороша не тем, что она европейская (хотя, зачастую, это главный аргумент в дискуссиях украинских политиков). Опыт многих весьма успешных государств показал, что, как сказано в самой Хартии, лишь «существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление». Очевидно, что и в Украине перераспределение ряда полномочий государственных органов в пользу местных властей – одно из необходимых условий для того, чтобы «государство было для людей», а не «люди для государства».

Сегодня местное самоуправление в Украине можно сравнить со стоящим в стороне от основного здания флигелем, тогда как оно должно лежать в фундаменте этого здания. И до тех пор, пока местное самоуправление не займет этого, положенного ему, места, всё здание, лишенное фундамента, будет шататься, сколько ни пытайся обустроить «крышу».

Если продолжить аналогию с домом, то со «стенами» у нас ситуация ещё хуже, чем с фундаментом.
В Украине в общественном сознании отсутствует чёткое разграничение между местным и региональным самоуправлением. Более того, последнего в Украине de jure просто нет, что, однако, отнюдь не устраняет самой проблемы организации регионального самоуправления в нашей стране.

Как известно, согласно ч. 1 ст. 140 Конституции Украины, «местное самоуправление является правом территориальной громады (общины – Р. Т.) <…> самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины».

Самоуправление осуществляется как непосредственно территориальными громадами, так и через органы местного самоуправления – сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы (часть 3, ст. 140 Конституции). В то же время часть 4-я этой же  статьи описывает районные и областные советы как органы местного самоуправления, которые представляют коллективные интересы территориальных громад. То есть Конституцией Украины вроде как признаётся дифференциация уровней самоуправления. Однако ст. 5 Закона «О местном самоуправлении» прямо относит районные и областные советы к системе местного самоуправления.

Это не соответствует реалиям. Власть уже на уровне района носит некоторые черты региональной, но если в этом случае имеет место некоторая натяжка, то на уровне области однозначно более уместно говорить о региональной власти - она контролирует органы местного самоуправления, принимает различные региональные программы и т. д. Однако, как было сказано выше, de jure региональной властью не является.

Стоит обратить внимание на то, что наиболее острые проблемы и противоречия, существующие сегодня между местными властями и центром, сосредоточены именно на региональном уровне: в первую очередь это, безусловно, взаимоотношения областных и районных администраций и советов соответствующих уровней. Согласно ст. 44 Закона «О местном самоуправлении», районные и областные советы делегируют ряд полномочий администрациям. При этом, согласно ч. 6 ст. 118 Конституции Украины, местные государственные администрации «подотчетны и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами».

На деле же «делегирование» является принудительным, а реальный контроль со стороны областных и районных советов практически невозможен, так как они не имеют возможности прямо влиять на кадровые решения в администрациях.

Администрации формируют, а затем и руководят ими назначенные из Киева чиновники, что зачастую порождает острый антагонизм между ними и советами. Со сменой президента очаги этого антагонизма переместились с левого берега Днепра на правый; а после местных выборов, видимо, примут более латентные формы, но не исчезнут никуда.

Чёткое разделение местных и региональных властей присуще не только федеративным государствам, таким как Россия или Германия, но и унитарным европейским державам. Так, во Франции, с которой у нас так любят сравнивать Украину,  существует 22 региона (округа) с исторически сложившимися границами. Во главе французских регионов стоят советы, а председатели советов возглавляют исполнительную власть в регионе. Аналогичный подход характерен для Европы в целом. Это отражено и в названии специального органа Совета Европы, который ведает местными и региональными вопросами – он называется Конгресс местных и региональных властей (в него входят и представители Украины). В рамках Конгресса работают две палаты: Палата местных властей и Палата регионов.

Совет Европы уже не первый год занимается обсуждением проекта документа о региональном самоуправлении, аналогичного Европейской хартии о местном самоуправлении. Было разработано несколько проектов с разными названиями, но достаточно близкими друг другу по духу.

В одном из последних таких документов (2009 г.), название которого можно перевести как «Рекомендации Совета Европы по структуре региональной демократии» («Council of Europe Reference Framework for Regional Democracy») региональным властям дано такое определение: «Региональные власти – это территориальные власти, стоящие между центральными правительством и местными властями. Что не обязательно предполагает иерархические взаимоотношения между региональными и местными властями (в Украине, к слову, такие иерархические отношения есть. – Р. Т.). Там где существуют региональные власти, принципы регионального самоуправления должны быть официально признаны внутренним законодательством страны и/или Конституцией».

В документе много говорится о полномочиях, которыми должны обладать региональные власти. Например: «Региональные власти должны иметь право принятия решений и административные полномочия на территории, которая находится под их юрисдикцией. Эти полномочия должны позволять принятие и реализацию политики с учетом специфики региона. Право принятия решений может включать законодательные полномочия».

Можно было бы привести ещё немало аналогичных цитат, но, говоря кратко, принципам, изложенным в этом и аналогичных документах, Украина следует ещё в меньшей степени, чем Хартии о местном самоуправлении.

В Украине, вне зависимости от того, какая политическая команда находится у руля, наблюдается устойчивое стремление центральной власти нивелировать значение представительской власти регионального уровня. Позиция региональных элит часто игнорируется или встречает противодействие центра. Главами администраций в ряде случаев назначаются «варяги» или непопулярные местные политики, что не может не раздражать большинство жителей региона. Подобная система в любой стране была бы неэффективной и конфликтной. Но специфические украинские условия делают её ещё менее пригодной, чем в большинстве других стран.

Как известно, в нашей стране исторически сложился ряд регионов, жители которых отличаются по языку (диалекту), вероисповеданию (конфессии); и что особенно важно – внешнеполитическим и цивилизационным выбором.

До недавнего времени на уровне центрального правительства доминировали представители одного из таких регионов, которые пытались распространить менталитет и ценности, характерные и комфортные лишь для этого региона на всю страну. Сейчас к власти пришли представители другого – они, правда, в отличие от предыдущего руководства, не так активно ведут себя в гуманитарной сфере (чем немало огорчают свой базовый электорат, который, возможно, в будущем поддержит хоть и более радикальных, но более последовательных политиков). Со временем маятник качнется в другую сторону, затем обратно и рано или поздно разрушит государство.

Бесконечно «ломать через колено» регионы Украины вряд ли получится. Тем более что без нарушения прав человека и разной глубины перманентных конфликтов это невозможно. А такие подходы всегда рано или поздно вызывают жесткое противодействие и печальные последствия.

Поэтому создание эффективного, жизнеспособного аппарата государственной власти без полноценного, юридически оформленного компонента регионального самоуправления представляется трудновыполнимым.

Какие конкретно шаги необходимо предпринять в рамках реформы системы взаимоотношений местных, региональных и центральных властей – тема для дискуссий, в том числе вопрос о федеративном устройстве, вопрос о числе регионов и пр.

Однако совершенно очевидно, что говорить необходимо не о двух, а о трех уровнях власти: центральном, региональном и местном. С четко выписанными границами полномочий между всеми тремя уровнями.

Источник: онлайн-издание ПРЕСС-ПОСТ (Харьков, Украина)





Пользовательского поиска




в начало

при использовании информации гиперссылка на сайт www.samoupravlenie.ru обязательна
уважая мнение авторов, редакция не всегда его разделяет!

Проблемы МСУ

Главная | Публикации | О журнале | Об институте | Контакты

Ramblers Top100
Рейтинг@Mail.ru