Проблемы местного самоуправления
На главную страницу | Публикуемые статьи | Информация о журнале | Информация об институте | Контактная информация
все журналы по темам оглавление № 41 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12


Местное самоуправление в России. Законодательство, действительность и пути развития

Марченко С.А.

Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Закон о реформе местного самоуправления

Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление в России на современном этапе

Местное самоуправление и другие уровни власти в современной России

Предмет ведения и полномочия местного самоуправления

Империя и собственность

Организационно-правовые и финансовые основы местного самоуправления в РФ


Исторически в той или иной степени местное самоуправление существовало в российском государстве всегда, вне зависимости от формы государственного управления. У местного самоуправления может быть только две формы: легальное - на основе законодательства или нелегальное.  При этом и нелегальное самоуправление может стать также публичным и гласным – де факто (пример: в современных российских условиях это некоторые национальные республики Северного Кавказа, а также есть и другие места, где органы местного самоуправления образовались отнюдь не в результате эволюции законодательства).  

Законодательная база для органов местного самоуправления России довольна существенна:

  1.  Конституция РФ – глава 8 ст.ст. 130 – 133.
  2. ФЗ–131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
  3. На международном уровне Россия подписала «Европейскую хартию местного самоуправления» - ФЗ  55 от 11 апреля 1998 г. «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»

Помимо всего,  ФЗ-131 постоянно совершенствуется. И в целом теме местного самоуправления уделяется много внимания во всех ветвях власти и СМИ. Проводятся многочисленные общественные мероприятия и обсуждения, и самое главное, регулярно, в соответствии с законодательством, проводятся избирательные компании по выборам в органы местного самоуправления.  Это значит, что в реальном времени существуют выбранные люди на руководящих должностях в органах местного самоуправления. Также существует и административный аппарат, и бюджет местного самоуправления. Все формальные правовые и экономические признаки, необходимые для существования и функционирования органов местного самоуправления, в России есть. Но есть ли само местное самоуправление в том смысле, как его понимают люди во всем цивилизованном мире, в том числе, и в России?  

Даже не надо проводить опрос среди населения, чтобы понять, что на практике местного самоуправления, которое отвечает задачам и требованиям по развитию конституционных свобод, росту материального благосостояния и качества жизни населения на отдельно взятой административной единице нет.

Самый яркий показатель отсутствия действенного местного самоуправления, которое проводит в жизнь три основных  вышеприведенных принципа развития административных единиц – это все возрастающая миграция населения внутри страны, а также и эмиграция населения за рубеж.

Второй, и не менее важный показатель – это высокая смертность и низкая рождаемость государствообразующей нации и родственных ей народов, что приводит к постоянному сокращению численности коренного населения.

Третий показатель – очень низкий уровень продолжительности жизни по сравнению с большинством стран, которые подписали Европейскую хартию местного самоуправления. По-другому можно сказать, что население просто  физически не в состоянии  жить дольше. Этому есть только два основных объяснения: или коренное население исторической России генетически не способно жить больше 60-ти лет, или вся система государственного управления, в том числе и местного, не позволяет жить больше. Как априори надо исходить все же из того, что государствообразуещее население России способно по своей генетике жить дольше и лучше.

Тогда остается всего одна причина невзгод – власть. А какая власть? Федеральная, региональная или местная? Конечно, они все связаны в той или иной степени между собой. Но все же интересно, какая власть оказывает большее влияние на жизнь большинства людей.   

 На первый взгляд центральная федеральная власть и органы местного самоуправления абсолютно неравнозначны по своему значению и влиянию, так как федеральная власть обладает почти всеми ресурсами и репрессивным аппаратом принуждения, а органы местного самоуправления почти не имеют ничего или имеют очень мало.  Поэтому часто подавляющее большинство населения видит источник всех бед в высшей федеральной власти и даже в отдельных ее представителях. И часто думают, что надо их поменять и все будет хорошо.

Примеров в истории много, но не всегда после смены верховной власти становилось хорошо. Яркий пример, и это пример для многих других стран и народов – революция в феврале 1917г. в России. Народ думал,что причина всех бед в России - царь. Сместить царя, и война закончится, и жить станет веселее. Что произошло после, знают все.  Или современный пример – Ирак, где нет Саддама, а жить стало намного хуже и опаснее. Потому что не все так однозначно.

Конечно, от высшей государственной власти зависит очень многое, но далеко не все. Во-первых, какой бы крутой не была высшая власть,  все же она ограничена границами своего государства, а вокруг границ не только «друзья». Во-вторых, в современном мире все взаимосвязано через международные экономические и другие не менее важные отношения и взаимодействия. В-третьих, есть масса географических, климатических, экологических, гуманитарных и   геополитических причин, которые порождают все новые и новые вызовы и для страны, и для ее высшей власти. В-четвертых, когда к власти приходят новые люди, они, прежде всего, сталкиваются с проблемами, которые возникли уже до них и не все они разрешимы. В-пятых, даже при самой жесткой диктатуре внутри самой диктатуры имеется жесткая конкуренция за власть. Поэтому каждый правитель или правящая группа людей сталкиваются с массой скрытых проблем, решение которых возможно только при совпадении определенных обстоятельств.  

И в действительности выходит, что не императоры или диктаторы, не президенты или премьер-министры управляют временем, а время управляет ими. В истории не существовало правителей, которые искренне желали своему народу плохого (если, конечно, он не другой нации и не испытывает кровной мести к этому народу, но это из эпохи средневековья).  Каждый человек, а тем более публичный, хочет все же, чтобы его уважали, а не проклинали.  А вот способности управлять и методы управления у всех разные. И оценивая эти способности и методы, можно говорить уже об эффективности управления.

  Но так ли сильно зависит повседневная жизнь людей от личных способностей верховных правителей?  Для примера можно не  называть глав государств, которые особенными способностями не обладают, даже иногда выглядят довольно нелепо, однако государства процветают и качество жизни населения этих стран высокое, а права и свободы такие, что россиянам о них можно только мечтать. Исходя из дипломатической вежливости, не будем называть эти страны - их и так можно отличить по высокому уровню развития местного самоуправления.  

Именно местное самоуправление оказывает решающее воздействие на качество повседневной жизни людей. Именно органы местного самоуправления выступают практическим гарантом прав и свобод населения. И нет такой центральной власти  в развитых странах с высоким уровнем жизни, которая бы игнорировала конституционные решения органов местного самоуправления, да это и не нужно, потому что, прежде всего, пострадает вся структура государственного управления и образуется вакуум власти на местах.

Местное самоуправление европейского типа исторически складывалось долгий период времени. Основа европейского местного самоуправления:  неприкосновенность частной собственности, национальная однородность жителей, взаимоотношения между людьми, основанные на христианских ценностях, и примерно одинаковая социальная значимость человека, как гражданина. Органы местного самоуправления начали зарождаться в Европе во время крестьянских войн и периода реформации, как основное необходимое для жизни и защиты прав людей административно-экономическое территориальное  сообщество.  Эти органы территориального самоуправления возникали и формировались вопреки воле больших правителей. То есть органы местного самоуправления были сформированы снизу, непосредственно населением, проживающим на этих территориях.

В Российской Империи процесс формирования органов власти был совершенно иным. И этому есть объективное объяснение. Тяжелые для жизни климатические условия породили в России свой тип экономики – имперский. Россия постоянно расширяла свое географическое пространство в поисках пригодных для лучшей жизни земель и возможности выходов на международный рынок. Условия сурового северного климата и постоянные войны требовали предельной концентрации власти. При таком построении государственного управления появление каких-либо органов местного самоуправления могло угрожать безопасности существования всего государства, как такового.

Однако даже при имперском типе экономики в России были на некоторых территориях очень эффективные органы местного самоуправления, например, казачество. Но органы управления казачеством формировались по отличным  от европейских органов местного самоуправления законам. Прежде всего, в казачестве решались проблемы системы совместной военной обороны, как основы защиты жизни людей, а потом уже вопросы частной собственности и свобод. Но это были подлинные органы местного самоуправления, организованные «снизу», то есть как это и должно быть. Потом казачье самоуправление органически  вошло в структуру узаконенной власти Российской Империи.

Также во второй половине 19 века с развитием научно-технического прогресса и совершенствованием средств связи в Российской империи вводится институт земского собрания. Центральная власть осознавала необходимость более качественного управления территориями путем вовлечения в процесс управления всех слоев общества, и по примеру территориальных дворянских собраний были созданы земские органы самоуправления.  Эта была попытка создания дееспособных органов местного самоуправления в единой структуре органов государственного управления «сверху». 

Наверное, это была не очень удачная попытка, ибо в дальнейшем  история  России пошла не по пути эволюции, а по пути революции. Вместо православной  самодержавной монархии Россия получила жесткую, заполитизированную, догматическую диктатуру, большинство представителей которой не относились к исторически государствообразующим народам. Результат – геноцид и развал государства, не ими созданного, с далеко идущими негативными последствиями. В период диктатуры «гегемона» ни о каких органах местного самоуправления и речи быть не могло.

 С 1991 года начинается новый этап развития России - демократический, в котором основные права и свободы граждан гарантируются Конституцией РФ.  Формируется новая демократическая система государственной власти, основанная на демократических выборах. Одним из основных звеньев системы государственного управления призваны быть органы местного самоуправления. Все вроде предельно ясно, и практически должно быть осуществимо. Но не все на практике оказалось так, как оно должно быть в теории.

На практике получилось, что не население активно формирует органы местного самоуправления, а сама центральная федеральная власть пытается сформировать дееспособные органы местного самоуправления. Именно центральная власть проводит в жизнь законы о местном самоуправлении, отчетливо понимая, что невозможно полноценное развитие территорий, а вместе с этим, и развитие экономики государства, без реальных органов местного самоуправления. Но в целом повсеместно у населения России господствует настроения недоверия к любым местным органам государственной власти, в том числе, и органам местного самоуправления. Примером может служить то, что несколько лет назад население в основном писало все жалобы в Москву, Президенту, но после того, как эти жалобы отправлялись для разбора обратно на места, то недоверие  усилилось уже и к центральной власти.

Ситуация, когда у населения начинается полная апатия  и непонимание действий всех структур государственной власти, ведет к снижению экономической и социальной активности у граждан страны. Каждый житель занят уже только проблемами своего собственного выживания. Такая ситуация для существования государства просто нетерпима и крайне опасна.  Такой тип поведения у большинства населения намного более протестный, чем массовые забастовки, демонстрации, а иногда и погромы, которые происходят в странах Запада. Там все эти многолюдные протесты имеют свои требования. Обсуждение и удовлетворение этих требований, пусть даже частичное, создает у населения чувство уверенности и сознание социальной защищенности. Прямое взаимодействие общества и системы государственной власти на всех уровнях – это гарант развития этого общества и государства. В России все наоборот. Подавляющая часть населения никаких требований не выдвигает,  а органы власти озабочены, как лучше угодить вышестоящим чиновникам, при этом, не забывая о своем личном. Конечно, при таком положении вещей и общем стрессовом  и депрессивном настроении населения ждать активной инициативы  «снизу» не стоит.

В современной России с большим трудом и определенными жертвами построена вертикаль власти – она  необходима на современном историческом этапе. Строилась эта вертикаль практически с помощью силовых структур и судебных органов. Естественно, когда в жизни любого государства «правоохранительные органы» ставятся выше других граждан, происходят перегибы и правовой беспредел.  Также был необходим работающий парламент, поэтому искусственно была создана парламентская  партия большинства.

Теперь, когда целостность государства не подвергается сомнению, и значительная часть россиян живет не за чертой бедности, начинается другой исторический этап  развития России. Верховная власть отчетливо видит, что вертикаль власти есть, но это не совсем вертикаль, а скорее прерывистая пунктирная линия. Чтобы создать действительную вертикаль власти, как гарант развития России и повышения качества жизни, нужно заполнить эти пробелы в пунктирной линии, чтобы связь была не только сверху, но и снизу. Заполнить пробелы в этой вертикали власти и призваны органы местного самоуправления. 

Исходя из российской действительности, на данный момент строительство эффективных, самодостаточных органов местного самоуправления невозможно без активного административного и экономического взаимодействия, или даже руководящего принуждения федеральной власти. Иначе, если отдать все на самотек, будет или полное запустение с коррупционной мотивацией (в большинстве случаев, по всем депрессивным территориям) или криминально-бандитское сообщество, которое легализуется при помощи органов местного самоуправления (Северный Кавказ, национальные республики, а также многочисленные «кущевки» по всей России).

При формировании органов местного самоуправления надо учитывать наши российские проблемы и условия, которые не совсем подходят под Европейскую хартию местного самоуправления. В законодательную базу необходимо внесте следующие дополнения:

  1. Гарантию защиты частной собственности от «правоохранителей» и криминала. Как правило, они действуют сообща. Умышленный захват чужой собственности любым путем должен квалифицироваться, как особо тяжкое преступление против общества и государства.
  2. Создать единый публичный кадастр документов о праве собственности, с единой интернет-базой по всей России. Во всех развитых странах документы о праве собственности на землю, недвижимость  или другое имущество на территории страны являются публичными.
  3. Наличие собственности или место рождения в регионе должны быть основными признаки для участия электората в выборах, а также для выбора в органы местного самоуправления (а не банальная "прописка", как сейчас). Но если потребуется, для более эффективного управления можно привлекать по контракту менеджеров.  
  4. Территориальная административная единица должна формироваться не по географическому принципу, а по перспективной экономической самодостаточности и обеспеченности полноценными необходимыми для жизни ресурсами.

При формировании территорий, администрируемых  органами местного самоуправления, надо особенно внимательно изучить дальнейшую перспективу для жизни населения на данной территории, учитывая все миграционные мировые процессы:

  1. Учитывать климатическую компоненту. Большинство территорий России относятся к зоне вечной мерзлоты. Постоянное проживание на этих территориях требует больших энергозатрат. Физическое и психическое здоровье людей подвергается постоянному воздействию суровой природы, что значительно сокращает продолжительность жизни. Вдобавок к этому, большинство населенных пунктов не имеют постоянной связи с «большой землей». Формировать в таких условиях органы местного самоуправления даже нет смысла. Людей надо переселить в места с более благоприятным климатом. Для этого нужна государственная программа. Но и без государственной программы люди самостоятельно покидают эти места, искусственно заселенные при казарменном коммунизме.  Промышленные предприятия на этих территориях должны обслуживаться вахтовым методом. Особые условия нужно создать для коренных народов Севера, которые исторически адаптировались к суровым условиям проживания. Вот для этих малочисленных северных народов и надо разработать систему местного самоуправления, направленную на повышение качества жизни и эффективного контроля над территорией.

  2. Учитывать экологическую компоненту. Включает в себя угрозы: радиоактивную, химическую и бактериологическую. Таких территорий в составе России также немало. Производить рекультивацию земли очень дорого, а иногда и просто невозможно. Обманывать население не получится. Высокий уровень заболеваний и смертности будет говорить сам за себя. Однозначно только полное переселение, а обслуживание промышленных объектов – вахтовым методом.

  3. Россия в настоящий момент включилась в мировой процесс миграции населения, в том числе, миграции рабочий силы, как товара.  Этот процесс очень объективен и экономически обоснован. Для лучшего управления территориями необходимо создать или изменить действующее в настоящий момент административно-территориальное деление России. Изменения в технологиях сельскохозяйственного производства и развитие инфраструктуры и коммуникаций оторвали и высвободили большие массы людей, которые в поисках лучших условий для жизни переезжают на постоянное место жительства в большие городские агломерации. Это мировая тенденция, и Россия не будет исключением. Поэтому уже сейчас надо спланировать и определить развитие перспективных агломераций, которые и будут  административными и экономическими центрами России при новом административном делении. Каждая из этой агломераций должна быть полностью самодостаточной и выделять часть дохода на общегосударственные затраты.  При правильном планировании создания этих агломераций, исходя из уже известных миграционных потоков, можно с гораздо меньшими затратами повысить уровень и качество жизни населения России. Самоуправление же в условиях большой городской агломерации, неразрывно связанной общей инфраструктурой, выходит на качественно иной, более высокий уровень, в котором большинство полномочий делегируются властям агломераций. А органы местного самоуправления территорий, входящих в административно-хозяйственный регион, имеют больше полномочий, так как являются территориальным самодостаточным  субъектом, но в составе всего региона.

  4. При любом администрировании территорий, прежде всего, надо учитывать ее самодостаточность.  Материальная и финансовая помощь центра возможна только при стихийных бедствиях или других форс-мажорных событий, а также при осуществлении крупных государственных проектов. Административное деление должно быть произведено с целью ликвидации депрессивных, дотационных регионов России.

  5. Отдельная тема республики Северного Кавказа. Здесь вопрос уже не только экономики.  Постоянно выделять большие средства на функционирование местных властных структур нельзя. Пусть этой темой занимается федеральная власть, но только не за счет других субъектов  России.

Во всем остальном особых преград для модернизации России, создания условий, повышающих качество и уровень жизни россиян нет. И в основном эта модернизация должна отразиться на эффективности системы управления, что повлечет за собой резкое снижение коррупционной нагрузки на экономику и бюджет страны. А самый важный уровень в системе государственной власти – это однозначно органы местного самоуправления, как это и есть на практике во всех цивилизованных странах. У федеральной власти сейчас достаточно сил и средств, чтобы провести «сверху» реформу местного самоуправления с изменением территориально-административного деления территории России.





 
Пользовательского поиска



в начало

при использовании информации гиперссылка на сайт www.samoupravlenie.ru обязательна
уважая мнение авторов, редакция не всегда его разделяет!

Проблемы МСУ

Главная | Публикации | О журнале | Об институте | Контакты

Ramblers Top100
Рейтинг@Mail.ru