Проблемы местного самоуправления
На главную страницу | Публикуемые статьи | Информация о журнале | Информация об институте | Контактная информация
все журналы по темам оглавление № 39 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13


Местное самоуправление в Украине: стратегические приоритеты и проблемы реализации

Бабинова Елена, докторант
Национальной академии государственного управления при Президенте Украины


Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Европейский опыт местного и регионального управления

Современное состояние применения оценивания, мониторинга и контроля в системе управления качеством местных услуг в Украине

Контроль и ответственность в деятельности органов местного самоуправления

Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации

К вопросу о местном и региональном самоуправлении в Украине

Местное самоуправление - полномочия и дотации

Предмет ведения и полномочия местного самоуправления


Данная статья была подготовлена при поддержке Центрального Европейского Университета (Будапешт) в рамках специальных и расширенных программ


Основные принципы местного самоуправления
и ключевые составляющие местной демократии


Местное самоуправление – одна из самых эффективных и действительно демократических форм территориального развития. Возможность для местного населения независимо решать местные проблемы, в рамках национального законодательства и государственной политики, является основой для территориального развития и процветания.

Реальное и эффективное местное самоуправление, автономия органов местного самоуправления в процессе принятия решений - индикатор состояния местной демократии в любом государстве.

Признание принципов местного самоуправления автоматически не приводит к процветанию территориальных общин и улучшению процесса предоставления услуг населению. Для эффективного функционирования местного самоуправления необходимы: соответствующая нормативно-правовая база с четко определенными полномочиями, возможностями, правами, обязанностями и механизмами контроля; политическая воля и всесторонняя поддержка государства.

Падение Берлинской стены в 1989 году стало началом новой эпохи в развитии открытого общества. Джордж Сорос (1994) определяет открытое общество как  “не только демократически избранное правительство, но также и общество, которое не находится во власти государства; это означает сильное гражданское общество и верховенство закона”.

Открытое общество – общество, в котором интересы человека стоят на первом месте - является основой всего общественного развития. Местное самоуправление – проявление и реализация идей открытого общества, основанного на демократических ценностях.

Демократия, в свою очередь является базисом для развития гражданского общества, местного самоуправления, а также для эффективной деятельности государственных институтов и участия в них граждан страны.

Демократия, в теоретическом аспекте, имеет определенные принципы, критерии и основные составляющие. Наиболее важные ее проявления - это свобода слова, широкое участие общества в процессе принятия решений, широко распространенная и свободная деятельность неправительственных общественных организаций, реальное и эффективное функционирование систем местного и регионального самоуправления. Наличие этих составляющих в стране является показателем реальной и действенной демократии.

Илья Призель в своей статье “Украина между прото-демократией и "мягким" авторитаризмом” (1997) определяет следующие элементы демократии: гражданские свободы (свобода слова, свобода собрания, и т.д); независимая судебная система; полная ответственность должностных лиц перед законом; свободная пресса; и политическая власть, которая получает свою легитимность перед от обществом путем свободных, конкурентных выборов.

Джеймс С. Фишкин (1991) определил три главных условия для эффективной демократии. По мнению автора, это политическое равенство, нетирания и широкая дискуссия.

Роберт А. Даль (1989) в «Демократии и ее критике» предложил разделить демократию на три типа. У всех этих типов есть свои собственные элементы и компоненты. Автор выделил следующий типы демократии: демократия Мэдисона, популистская демократия и демократия полиархическая. Ученый отметил, что «Демократия –  это компромисс. Но сама демократическая теория полна компромиссов – компромиссов столкновения и антагонистических принципов».

Местная демократия также имеет большое значение для развития открытого общества. Сотрудничество и постоянные консультации между местными властями и общественностью - главный путь к реальной демократии.

Процедурные и институциональные детерминанты местной демократии успешно определены Эленой Гэддженовой (2006). По мнению автора, институциональные детерминанты местной демократии включают правовые рамки для функционирования местных органов власти, избирательную систему и политическое формирование на локальном уровне, органы местного самоуправления, а также гражданское общество и средства массовой информации. Процедурные детерминанты местной демократии касаются административной способности гарантировать прозрачность и справедливость проведенных выборов, степень открытости местных властей, условий для выполнения прав меньшинства и их эффективности, так же как способности граждан влиять на принятие решений на местном уровне через различные каналы и средства.

Демократия – основа для развития открытого общества – общества, в котором у граждан есть действительная возможность влиять на процессы управления в стране, на процессы принятия решений; в котором правительственные органы и структуры действуют на основе потребностей граждан и с целью наибольшего соответствия реализации этих потребностей; где система общественного контроля эффективно функционирует.

Ключевые факторы демократии: активное гражданское общество, готовность граждан принимать активное участие в процессе принятия решений; широкое общественное участие в процессах управления (разнообразие форм такого участия, юридических возможностей, и т.д.); свободные, честные, прозрачные выборы; независимые средства массовой информации; развитая и сильная система местного самоуправления, юридическая, финансовая, организационная автономия его органов и структур.

Основным проявлением местной демократии, как уже говорилось выше, является местное самоуправление. Местное самоуправление - один из самых важных элементов демократической системы в любой стране. Развитие страны зависит от развития территориальных общин, и только демократическая власть на местном уровне может дать гражданам качественные услуги и качество жизни в целом.

В европейской Хартии местного самоуправления (1985)  подчеркивается, что “защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах - существенный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии …”.

Как отметил Джерри Стокер (1991), “в целом, создание жизнеспособного местного самоуправления в Восточной Европе рассматривается как ключевой фактор становления и укрепления демократических процессов. Это тот уровень, который позволяет обеспечивать и реализовывать потребности местного населения и стимулирует экономическую эффективность”.

Местное самоуправление рассматривается, как гарантированное государством право территориальных общин решать вопросы местного значения автономно и под их собственную ответственность в пределах национального законодательства.

Алан Нортон (1991) определил две главные доктрины местного самоуправления: доктрина общей компетентности и доктрина субсидиарности. Он отметил, что доктрина общей компетентности выражается в том, что органы местной власти наделены общей компетенцией для решения местных вопросов в четко определенных законом рамках.  Доктрина субсидиарности определяет специальные полномочия органов местной власти и их статус.

В европейской Хартии местного самоуправления сформулированы основные принципы местного самоуправления. Это принцип юридической, организационной и финансовой автономии местных органов власти. Юридическая автономия местного самоуправления означает, что у органов местного самоуправления есть своя собственная сфера деятельности, которая определена Конституцией и соответствующими законами.

Организационная автономия означает, что местные органы власти могут самостоятельно определять и закреплять свою организационную структуру, которая наилучшим образом соответствовала бы потребностям и эффективному управлению.

Финансовая автономия местного самоуправления означает право органов местного самоуправления обладать и управлять их собственными финансовыми ресурсами. Эти ресурсы должны быть достаточными для выполнения функций и обязанностей органов самоуправления.

Состояние выполнения этих принципов, их функционирование в системе местного самоуправления в любой стране - главный показатель реального состояния местной демократии и состояния и развития самого местного самоуправления.

Нельзя говорить об эффективности местного самоуправления, если вышеназванные принципы местной автономии не реализованы или реализованы не в полной мере.

Реализация в Украине основных принципов местной автономии


В Украине довольно успешно развивается система местного самоуправления. Органы местного самоуправления тесно и в большинстве случаев эффективно сотрудничают с местным населением. Такая форма взаимодействия власти с населением, как общественные слушания, четко определена в национальном законодательстве и успешно функционирует.

В тоже время, в стране существует ряд проблем на пути к полноценному самоуправлению территориальных общин. Рассмотрим далее основные из них.

В Украине право территориальных общин независимо решать местные проблемы гарантируется Конституцией Украины. Это право определено и закреплено, как местное самоуправление (статья 140).

Конституция Украины признала организационную, финансовую, юридическую автономию местных органов самоуправления, в соответствии с европейской Хартией местного самоуправления, но в действительности эти принципы не всегда находят практическое выполнение. Принцип независимости и автономии территориальных общин, определенный Конституцией, к сожалению, на практике реализуется не всегда. Механизмы достижения независимости и автономии органов местного самоуправления, особенно в процессе принятия решений, точно не определены. Понятие “вопросы местного значения” (ст. 140 Конституции), нуждается в более точном определении. В Конституции Украины не определено конкретно, какие вопросы относятся к “вопросам местного значения”.

Основными законами, которые регулируют реализацию местного самоуправления в стране, являются Законы Украины “О местном самоуправлении в Украине” (21.05.1997), “Об органах самоорганизации населения” (11.07.2001) и “О местных государственных администрациях” (09.04.1999). Закон Украины “О местном самоуправлении в Украине” (1997) определяет основные принципы деятельности органов местного самоуправления, но, в то же самое время, не определяет пути достижения и обеспечения реальной независимости территориальных общин.

В Украине есть определенная нормативная база для независимости местных властей относительно бюджетной политики - они могут принимать решение об учреждении местных налогов и выплат, но доход от них составляет в Украине всего 2,5 - 3,5% от всего количества налогов. Принятый Бюджетный Кодекс Украины позволил органам местного самоуправления проводить более гибкую финансовую политику, но, в тоже время, он не решил всех основных проблем. Провозглашенный принцип независимости местных бюджетов практически не реализуется, что влечет за собой определенные отрицательные тенденции на всех стадиях местного  бюджетного процесса.

Финансовая автономия органов местной власти означает, что эти органы должны иметь право собирать и распределять их собственные финансовые ресурсы независимо. Эти ресурсы должны быть достаточны для эффективной реализации органами местного самоуправления своих полномочий и функций. Органы местного самоуправления должны иметь возможность и право распределять поступившие доходы самостоятельно, но в рамках общей государственной политики и национального законодательства. Реальных механизмов достижения этого в Украине крайне мало. Очень часто имеют место ситуации, когда  местные государственные администрации вмешиваются в деятельность органов местного самоуправления.

Это происходит в связи с тем, что  в двух главных законах, которые регулируют процессы управления на местном уровне (“О местном самоуправлении в Украине” и “О местных государственных администрациях”) существуют серьезные противоречия. Чтобы убедиться в этом, достаточно сравнить эти два закона, особенно в части, касающейся полномочий двух субъектов территориального управления – органов местного самоуправления и местных государственных администраций:

Полномочия местных государственных администраций Украины (в соответствии с законом «О местных государственных администрациях)
Полномочия органов местного самоуправления Украины (в соответствии с законом «О местном самоуправлении в Украине»)

Ст. 17. Полномочия в сфере социально-экономического развития

Статья 27. Полномочия в сфере социально-экономического и культурного развития:

Местная государственная администрация:

1) разрабатывает проекты программ социально-экономического развития …, обеспечивает их выполнение.
2) обеспечивает эффективное использование природных, людских и финансовых ресурсов.
3) формирует необходимые для социально-экономического развития балансы людских, материально-финансовых и других ресурсов

1) подготовка программ социально-экономического и культурного развития деревень, поселков и городов …, обеспечение их выполнения.
2) обеспечение сбалансированного экономического и социального развития данной территории, эффективного использования природных, людских и финансовых ресурсов
3) обеспечение формирования балансов финансовых, людских ресурсов, которые необходимы для социально-экономического и культурного развития данной территории

 

Данная таблица ярко иллюстрирует состояние проблемы. На сегодняшний день проблема четкого распределения полномочий на местном уровне для Украины – одна из самых значительных.

Уже несколько лет в стране на всех уровнях говорится о необходимости решения данной проблемы. Еще в 2001 году были приняты два важных документа, в которых подчеркивалась необходимость решения данного вопроса в кратчайшие сроки – “Концепция государственной региональной политики”, которая была утверждена Указом Президента Украины от 25 мая 2001 года, и “Программа государственной поддержки развития местного самоуправления в Украине”, которая была утверждена Указом Президента Украины от 30 августа 2001г. Вышеупомянутые документы подчеркивали необходимость четкого распределения власти и ответственности между органами территориальной власти. Было определено, что эти органы могут и должны сотрудничать для  решения местных проблем, но они должны иметь свои собственные функции и полномочия. Это также подчеркивается и в Европейской Хартии местного самоуправления: «Полномочия, данные местным властям, должны быть полными и исключительными. Они не должны быть ограничены и лимитированы другими центральными или региональными органами власти, за исключением ограничений, предусмотренных законодательством /ст. 4/.

Украина находится в процессе реформирования системы государственного управления и местного самоуправления. Основными проблемными вопросами, которые требуют как нормативно-правового, так и методологического обеспечения, являются следующие:

1. Демократическая система регионального самоуправления, непосредственно представляющая интересы территориальных общин на промежуточном уровне между местным и государственным,  не функционирует эффективно. Механизмы представления территориальных общин на этом уровне по-прежнему нуждается в конституционном закреплении.

2. В Украине, как и прежде, остается нерешенной проблема четкого определения и разграничения функций и обязанностей местного самоуправления и местных исполнительных органов, принцип субсидиарности власти в полной мере не функционирует.

3. Принятый Бюджетный Кодекс Украины позволил органам местной власти проводить более независимую налоговую политику, однако, это не решило все местные финансовые проблемы, в том числе, не обеспечило реализацию права органов местного самоуправления на финансовую независимость.

4. В Украине право для территориальных общин независимо решать местные проблемы гарантируется Конституцией.  В то же время, возможности местной автономии, конкретные инструменты и механизмы ее реализации четко не прописаны, что приводит к формальному подходу и невозможности реализовать данные положения на практике.

Н.Пухтинский (2009) определяет такие основные экономические проблемы современного состояния реформ в Украине:

• Нехватка финансовых ресурсов для развития территориальных сообществ;

• Неэффективные межбюджетные отношения;

• Недостаточная ориентация государственной политики на местное развитие;

•Отсутствие четких разграничений между коммунальной и государственной собственностью;

• Неэффективная налоговая база местных бюджетов.

Однако на данный момент реформирование системы местного самоуправления в Украине требует не только финансовой поддержки и имеет не только экономические составляющие и связанные с этим проблемы экономического характера. Для успешного проведения реформ необходимы не столько финансовые ресурсы, сколько политическая воля и соответственные законодательные изменения.

Все главные проблемы состояния местного самоуправления в Украине на сегодняшний день находятся в сфере законодательства. Фактически каждый год в стране организовываются различные рабочие группы по этим проблемам, которые готовят различные предложения, концепции и проекты законов, но все эти наработки так и остаются проектами. В Верховном Совете Украины на рассмотрении находятся уже несколько редакций проектов законов, необходимых для дальнейшего развития и укрепления местного самоуправления, но окончательное решение данного вопроса так и не принимается.

В 2001 году Советом Европы была проведена значительная работа по изучению ситуации в Украине и, как следствие, были разработаны Рекомендации 102 (2001) “О местной и региональной демократии в Украине”, в которых основная часть была посвящена проблемам и путям создания и обеспечения условий для полноценного развития местного и регионального самоуправления, как основного элемента и проявления демократии.

Основные предложения и рекомендации Совета Европы касались:

- административно-территориальной реформы в стране и развития регионального самоуправления;

- разграничения сферы деятельности и полномочий между местными властями: органами местного самоуправления и местными государственными  администрациями;

- обеспечения органов местного самоуправления необходимыми ресурсами для выполнения их обязанностей;

- усовершенствования системы правовой защиты местного самоуправления, и т.д.

Выполнение Рекомендаций Совета Европы очень важно для любой страны, так как это может действительно  значительно улучшить состояние местной и региональной демократии.

К сожалению, многие пункты этих Рекомендации в Украине до сих пор не реализованы. Муниципальный Кодекс (его принятие было одной из рекомендаций), который должен объединить все существующие законы, касающиеся местного самоуправления, и таким образом помочь избежать существующего на сегодняшний день нормативного противоречия, до сих пор не принят.

Демократическая система регионального самоуправления, непосредственно представляющая интересы сообществ на промежуточном уровне между местным и государственным, не функционирует эффективно.

У местных органов самоуправления есть определенные полномочия и некоторая независимость, но про реальное и действенное местное самоуправление говорить еще рано.

Несмотря на существование вышеназванных проблем, в Украине существуют и положительные примеры эффективной реализации прав граждан на местное самоуправление. Деятельность местных органов власти стала значительно более прозрачной и доступной для населения, чем несколько лет назад. Но действительно эффективная работа органов местного самоуправления и местных государственных администраций будет возможна только после внесения соответствующих изменений в два вышеназванных закона. Кроме этого, необходимо принять еще ряд нормативных актов, которые регулировали бы такие вопросы, как коммунальная собственность и региональное самоуправление.

На сегодняшний день органы местного самоуправления Украины не имеют достаточных полномочий для эффективной деятельности и управления соответствующими территориями. В связи с этим, необходимо провести ряд мер для обеспечения качественного местного самоуправления в стране. Сегодня чрезвычайно важно дать больше независимости органам местного самоуправления и при этом более четко прописать их обязанности и механизмы контроля. Результатом процесса реформирования должна стать широкая автономия органов местного самоуправления, а  местные государственные администрации должны быть наделены сугубо контрольно-наблюдательными функциями за соблюдением национального законодательства органами местного самоуправления.


Участие населения в процессе принятия решений на местном уровне в Украине


Общественное участие в процессе принятия решений - важный элемент прозрачности власти и развития демократии. Это также является индикатором уровня и качества демократии в любой стране.

Вопрос участия граждан в процессах управления на местном уровне имеет для Украины большое значение. Страна находится в процессе реформирования системы органов власти всех уровней, в направлении укрепления демократических основ управления и развития гражданского общества. Для реализации намеченного необходимо также осуществить ряд нормативных изменений с целью привести национальное законодательство в соответствие с требованиями сегодняшнего дня и европейскими нормами, учитывая ориентацию Украины на европейскую интеграцию.

Конституция Украины была признана венецианской Комиссией “За демократию через закон” одной из самых демократических. И действительно: украинская Конституция дает широкие возможности для общественного участия  в процессах принятия решений, особенно на местном уровне. Так, в статье 5 четко определено, что «единственным источником власти в Украине является народ, который реализует свою власть напрямую и через органы государственной власти и местного самоуправления».

Также большое значение для развития гражданского общества имеет статья 36 Конституции, которая дает возможность гражданам объединяться в общественные организации и политические партии.  В Украине действует ряд законов, которые дают широкие возможности для участия граждан в процессах управления.

Основные из них:

- “О местном самоуправлении в Украине”;

- “О местных государственных администрациях”;

- “Об обращениях граждан”;

- “Об информации”;

- “О порядке освещения деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в средствах массовой информации”;

- “О статусе депутатов местных советов”;

- “Об органах самоорганизации населения ” и т.д.

В Украине также действуют международные документы, которые ратифицированы, и поэтому являются составляющей национального законодательства. Например:

1. Европейская Хартия местного самоуправления (ратифицирована в 1997).

2. Конвенция о защите гражданских прав и основных свобод, (ратифицирована в 1997).

3. Общая Конвенция гражданских прав (ратифицирована в 1950).

4. Конвенция о доступе к информации, участию граждан в процессе принятия решений … (ратифицирована в 1999), и т.д.

В целом, украинское законодательство соответствует международным и, в частности, европейским нормам демократии, местного самоуправления, защиты прав человека и общественного участия в процессе принятия решений. Однако, в то же самое время, существует ряд проблем. Большая часть положений национального законодательства остается только «на бумаге». Законодательные нормы не всегда работают, так как конкретные, четко определенные механизмы, инструменты реализации многих положений, как правило, отсутствуют, как и контроль за их соблюдением.  Некоторые, особенно важные положения Конституции и законов, не используются эффективно, в частности, такая форма местной демократии, как местный референдум.

Несмотря на наличие существенных возможностей в национальном законодательстве для привлечения населения к процессам принятий решений, не все органы местного самоуправления используют их в полной мере. Для этого есть ряд причин:

- нежелание некоторых чиновников сделать свою работу прозрачной для населения;

- отсутствие законодательного обязательства, а не только возможности для местных органов власти привлекать население к своей работе;

- опасение некоторых представителей местной власти, что привлечение граждан к своей работе только ее усложнит и затянет во времени;

- нехватка необходимых знаний и навыков для активного участия в процессах принятия решений со стороны общественности;

- недостаток информации о деятельности местной власти в целом.

Несмотря на определенные сложности и вышеназванные проблемы, Украина уверенно продвигается по пути все большего привлечения населения к вопросам управления. В Украине есть города, которые являются примерами того, как местная власть должна сотрудничать с населением над решением всех вопросов местного значения. Такие города, как Славутич, Комсомольск, Бердянск активно сотрудничают с местным населением. Они были одними из первых городов, продемонстрировавших на практике успешность такой политики.

Положительные аспекты общественного участия в принятии решений на местном уровне в Украине:

- более эффективное и активное общественное участие имеет место на местном уровне управления, чем на центральном;

- наличие необходимого законодательства;

- наличие определенного опыта и практики;

- моральная готовность граждан.

Известный борец за демократию Джордж Сорос отметил, что демократия, прежде всего, является открытым обществом – обществом, в котором управляют сами граждане: “Когда я говорю об открытом обществе, я подразумеваю форму организации, которая может быть свободно описана, как демократия. Но понятие открытого общества является более всесторонним. Это означает не только демократически избранное правительство, но также и общество, которое не находится во власти государства; это означает сильное гражданское общество и верховенство закона”.

Украина идет по пути построения такого общества, в направлении укрепления демократии, местного самоуправления и развития гражданского общества. Хотя это только первые шаги, и для достижения полноценного демократического общества сделать еще нужно немало.



Литература

  • Закон Украины «Про местное самоуправление в Украине», 1997 – К.: ВРУ
  • Закон Украины «Про местные государственные администрации», 1999. – К.: ВРУ
  • Конституция Украины, принятая на пятой сессии Верховного Совета Украины 28 июня 1996 г. с изменениями и дополнениями. – К.: ВРУ, 2009.
  • Нова державна регіональна політика України/За ред. В.С.Куйбіди. – К., 2009. – с. 75-78
  • Пухтинский Н.А. Реформирование системы местного самоуправления/Реформа государственного управления в Украине. – К.: НАДУ, 2009
  • Dahl Robert A. Democracy and its Critics. Yale University Press, 1989 – p.4
  • European Charter of local self-government (1985) Council of Europe, Strasbourg
  • Fishkin James S.. Democracy and Deliberation/ New Directions for Democratic Reforms, Yale University Press, 1991- p. 29.
  • Gadjanova Elena. The state of local democracy in the Western Balkans. – European Communities, 2006, Luxembourg. – pp. 6-7.
  • Norton Alan (1991). Western European Local Government in Comparative Perspective. In R.Batley and G. Stoker (eds.)/ Local Government in Europe: Trends and Developments, Macmillan education ltd., London.
  • Prizel Ilya. Ukraine between proto-democracy and “soft” authoritarianism/ Democratic Changes and Authoritarian Reactions in Russia, Ukraine, Belarus, and Moldova / Edited by Karen Dawisha, Bruce Parrott, Cambridge University Press, 1997 – p. 330.
  • Recommendation 102 (2001) On Local and Regional Democracy in Ukraine, Council of Europe, Congress of Local and Regional Authorities, Strasbourg.
  • Soros George (1994). Dangers of Post-Communism./ Soros Foundation, New York, USA
  • Stoker Gerry (1991). Introduction: Trends in European Local Government. In R.Batley and G. Stoker (eds.), Local Government in Europe: Trends and Developments, Macmillan education ltd., London, p. 1.


English version - go




Пользовательского поиска




в начало

при использовании информации гиперссылка на сайт www.samoupravlenie.ru обязательна
уважая мнение авторов, редакция не всегда его разделяет!

Проблемы МСУ

Главная | Публикации | О журнале | Об институте | Контакты

Ramblers Top100
Рейтинг@Mail.ru