Проблемы местного самоуправления
На главную страницу | Публикуемые статьи | Информация о журнале | Информация об институте | Контактная информация
все журналы по темам оглавление  № 20   1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   12   13   14   15   16   17   18


МЕСТНОЕ CАМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

О. Чингузов


Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Всероссийский Союз городов и русская революция

Государственная и муниципальная власть: прошлое и современность

Марки земской почты Российской Империи

Местное самоуправление: советская модель

Земства в России

Древнерусская община

Статистические данные по земле


МЕСТНОЕ CАМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Отмена крепостного права в России в 1861 году вызвала необходимость проведения других буржуазных реформ в области местного управления, суда, образования, финансов, в военном деле. Они преследовали цель приспособить самодержавный политический строй России к потребностям капиталистического развития, сохранив его классовую, дворянско-помещичью сущность.

Реформы, проведенные в 1863-1874 гг., преследовали именно эту цель. Для буржуазных реформ этого периода характерна незавершенность, непосредственность и узость. Далеко не все, что проектировалось в обстановке общественно-демократического подъема, получило впоследствии свое воплощение в соответствующих законах.

Одной из таких реформ было создание учреждений, которые должны были заниматься местным делом. Земская реформа должна была ослабить движение в стране, привлечь на свою сторону часть «либерального общества», укрепить свою социальную опору - дворянство.

В марте 1859 г., при Министерстве внутренних дел под председательством Н.А. Милютина была создана комиссия для разработки закона «О хозяйственно-распределительном управлении в уезде». Уже заранее предусматривалось, чтобы вновь создаваемые органы местного управления не выходили за рамки чисто хозяйственных вопросов местного значения. В апреле 1860 года Милютин представил Александру II записку о «временных правилах» местного управления, которое строилось по принципу выборности и бессословности. В апреле 1861 г. под давлением реакционных придворных кругов Н.А. Милютина и министра внутренних дел С.С. Ланского как «либералов» уволили в отставку.

Новый министр внутренних дел П.А. Валуев, назначенный также и председателем комиссии для подготовки реформы местного самоуправления, был известен своими консервативными взглядами, однако в условиях подъема революционного движения в стране он не решился пойти на ликвидацию основных принципов земской реформы, выработанной комиссией Милютина - выборности и бессословности. Им была изменена лишь система выборов в проектируемые земские учреждения, которая ограничивала представительство основной массы населения страны - крестьянства, совсем исключала представительство рабочих и ремесленников и давала преимущество землевладельцам и крупной буржуазии.

Подъем общественно-демократического движения в стране (небывалый рост крестьянских волнений, усиление революционного движения в Польше и Финляндии, студенческие волнения, рост конституционных притязаний дворянства), заставил самодержавие пойти даже дальше тех задач, которые оно ставило ранее перед комиссией Милютина. Валуеву было получено подготовить проект «нового учреждения Государственного совета». По этому проекту предлагалось образование при Государственном совете «съезда государственных гласных» из представителей губернских земств и городов для предварительного обсуждения некоторых законов перед внесением их в Государственный совет. Когда революционная волна была отбита, самодержавие отказалось от своего намерения допустить «представителей населения к участию в законодательстве» и ограничилось лишь реформой местного управления.

В марте 1863 г. был выработан проект «Положения губернских и уездных земских учреждениях», который после обсуждения его в Государственном совете 1-ого января 1864 г. был утвержден Александром II и получил силу закона. Этот закон в российском обществе был принят неоднозначно. Вот что писал известный общественный деятель А.И. Кошелев в своих записках: «Многие были недовольны Положением», "Находили, что круг действия земских учреждений и права, представленные земству, слишком ограниченны. Другие, и в том числе и я, доказывали, что на первых порах вполне достаточно и того, что нам дали; что следует усердно заняться разработкой и пользованием этого малого, нам отмеренного и что если мы исполним эту нашу обязанность добросовестно и со смыслом, то и общество, придет само собою».

По закону создаваемые земские учреждения состояли из распорядительных органов - уездных и губернских земских собраний, и исполнительных - уездных и губернских земских управ. Те и другие избирались на трехлетний срок. Члены земских собраний назывались гласными (имевшими право голоса). Количество уездных гласных по разным уездам колебались от 10 до 96, а губернских - от 15 до 100. Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчета 1 губернский гласный от 6 уездных. Выборы в уездные земские собрания проводились на трех избирательных съездах (по куриям). Все избиратели делились на три курии: 1) уездных землевладельцев 2) городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ. В первую курию входили все землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли, лица, обладавшие недвижимой собственностью на сумму свыше 15 тысяч рублей, а также уполномоченные от духовенства землевладельцев, имевших менее 200 десятин земли. Эту курию представляли преимущественно землевладельцы-дворяне и отчасти крупная торгово-промышленная буржуазия. Вторую курию составляли купцы всех трех гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах с годовым доходом свыше 6 тысяч рублей, а также владельцы городского недвижимого имущества стоимостью не менее как на 500 рублей в мелких и на 2 тысячи рублей в крупных городах. Эта курия была представлена главным образом крупной городской буржуазией, а также дворянами-владельцами городских недвижимостей.

Третья курия состояла из представителей сельских обществ, главным образом крестьян. Однако по этой курии могли баллотироваться также и местные дворяне и духовенство - тоже как представители «сельских обществ». Если по первым двум куриям выборы были прямыми, то по третьей - многостепенными: сначала сельский сход выбирал представителей на волостной сход, на котором выбирались выборщики, а затем уже уездный съезд выборщиков избирал гласных в уездное земское собрание. Многостепенность выборов по третьей курии преследовала цель, провести в земства наиболее состоятельных и «благонадежных» гласных из крестьян и ограничить самостоятельность сельских сходов при выборе представителей в земства из своей среды. Важно отметить, что по первой, землевладельческой курии избиралось такое же количество гласных в земства, как и по остальным двум, что обеспечивало преобладающее положение в земствах дворянства. Вот данные о социальном составе земских учреждений за первое трехлетие их существования (1865-1867 гг.). В уездных земских собраниях дворяне составляли- 42%,крестьяне-38%, купцы-10%, духовенство-6,5%,прочие-3%. Ещё большее преобладание дворян было в губернских земских управах: дворяне составляли уже 89,5%,крестьяне - всего 1,5%,прочие-9%.

Представителями уездного и губернского земского собраний являлись уездный и губернский предводители дворянства. Председатели управ избирались на земских собраниях, при этом председателя уездной земской управы утверждал губернатор, а губернской управы - министр внутренних дел. Гласные земских собраний созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчетов исполнительных органов-управ, для утверждения плана земского хозяйства, сметы доходов и расходов. Гласные земских собраний никакого вознаграждения за службу в земстве не получали. Земские управы действовали постоянно. Члены управ получали определенное жалование. Кроме того, земства получали право содержать на своем жаловании (по найму) земских врачей, учителей, статистиков и прочих земских служащих (которые составляли так называемый третий элемент в земстве). На содержание земских учреждений собирались земские сборы с населения. Земство получило право собирать особым сбором доходы с торгово-промышленных заведений, движимых и недвижимых имуществ. На практике основная тяжесть земских сборов была возложена на крестьянство ( на десятину крестьянских земель земский сбор составлял 11,5 коп., а на десятину остальных- 5,3 коп.). Основные расходы земств (80-85%) шли на содержание земских учреждений и полиции; на медицину тратились 8% и на народное образование - 5% земских средств.

Земства были лишены каких бы то ни было политических функций. Сфера деятельности земств ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами местного значения. В ведение земств отдавалось устройство и содержание местных путей сообщения, земской почты, земских школ, больниц, богаделен и приютов, «попечение» о местной торговле и промышленности, ветеринарная служба, взаимное страхование, местное продовольственное дело, даже постройка церквей, содержание местных тюрьм и домов для умалишенных. Впрочем, исполнение земствами местных хозяйственно-административных функций рассматривалось самим правительством даже не как правило, а как обязанность земств: ранее этим занималась администрация, теперь заботы о местных делах перекладывались на земства. Члены и служащие земств привлекались к судебной ответственности, если они выходили за рамки своей компетенции.

Однако, и в пределах своей компетенции земства находились под контролем местной и центральной власти - убернатора и министра внутренних дел, которые имели право приостановить любое постановление земского собрания, признав его «противным законам или общим государственным пользам». Многие из постановлений земских собраний не могли вступать в силу без утверждения губернатора или министра внутренних дел. Сами земства не обладали исполнительной властью. Для выполнения своих постановлений (например, взыскание недоплат по земским сборам, требование исполнения натуральных повинностей и т.д.) земства были вынуждены обращаться за содействием к местной полиции, которая не зависела от земств.

Положением 1 января 1864 года о земских учреждениях введение земств предусматривалось в 34 губерниях, т.е. примерно в половине губерний страны. Земская реформа не распространялось на Сибирь Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где не было или почти не было помещичьего землевладения, а также на национальные окраины России - Польшу, Литву, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 34 губерниях, на которые распространялось действие закона 1864 г., земские учреждения вводились не сразу. К началу 1866 г. они были введены в 19 губерниях, к 1867 г. - ещё в 9, а в 1868-1879 гг. - в остальных 6 губерниях.

Компетенция и деятельность земства все более ограничивались законодательными мерами. Уже в 1866 г. последовала серия циркуляров и «разъяснений» Министерства внутренних дел и Сената, которые предоставляли губернатору право отказывать в утверждении всякого избранного земством должностного лица, признанного губернатором «неблагонадежным», ставили земских служащих в полную зависимость от правительственных учреждений.

В 1867 г. последовали запреты земств разных губерний сноситься друг за другом и сообщать друг другу свои решения, а также печатать без разрешения местного губернского начальства отчеты о своих собраниях. Председателей земских собраний обязывали под угрозой наказания закрывать заседания собраний, если на них обсуждались вопросы, «не согласованные с законом». Циркуляры и указы 1868-1874 гг. ставили земства в еще большую зависимость от власти губернатора, стеснили свободу прений в земских собраниях, ограничивали гласность и публичность их заседаний - оттесняли земства от заведования школьным образованием.

И все же земства сыграли большую роль в решении местных хозяйственных и культурных вопросов; в организации местного мелкого кредита путем образования крестьянских ссудо-сберегательных товариществ, в устройстве почт, дорожном строительстве, в организации медицинской помощи в деревне, народного образования. К 1880 г. на селе было создано 12 тысяч земских школ. Земские школы считались лучшими. Медицинские учреждения в деревне, хотя и малочисленные и несовершенные (врачей приходилось в среднем по 3 на уезд) целиком были образованы земством. Это все же был шаг вперед по сравнению с дореформенным временем, когда число сельских школ было совершенно ничтожным, а медицинская помощь в деревне совсем отсутствовала. Велика роль земств и в статистическом изучении состояния народного хозяйства, в особенности крестьянского.

Земства, несмотря на то, что они решали в первую очередь хозяйственные вопросы, все-таки стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений. В этом плане земскую реформу можно оценить как буржуазную по своему характеру.

Развитие капиталистических отношений после отмены крепостного права обусловило проведение и городской реформы. Буржуазия вела борьбу за создание бессословных органов городского управления исходя из того, что она получит там достаточно прочные позиции.

Городское самоуправление было реформировано на тех же началах что и земское самоуправление. В 1862 г. в 509 городах были организованы всесословные комиссии для разработки оснований предстоящей реформы. В 1864 г. проект нового городского положения был уже готов, но потом неоднократно пересматривался, и только 16 июня 1870 г. его, наконец, утвердил Александр П.

По городовому положению 1870 г. городские думы (введенные ещё Екатериной II), составлявшиеся из депутатов от сословных групп, были заменены бессословными, члены которых- гласные - избирались на четыре года на основе имущественного ценза. Общее число гласных колебалось по разным городам от 30 до 72; в Москве число гласных было 180, в Петербурге-250. Городская дума избирала городскую управу, состоявшую из городского головы и двух или более членов.

В выборах гласных участвовали все плательщики городских налогов - это были домовладельцы, собственники торгово-промышленных предприятий, банков и пр., причем они разделялись на три избирательных собрания: в первом собрании участвовали наиболее крупные плательщики, уплачивающие третью часть общей суммы налогов по данному городу, во втором - средние плательщики, также уплачивавшие в общей сложности одну треть налогов, в третьем - все остальные.

Каждое собрание, избирало третью часть установленного для данного города общего числа гласных. Таким образом обеспечивалось преобладание в думах и избираемых ими городских управах наиболее крупных плательщиков городских налогов, т.е. наиболее крупной (в масштабе данного города) буржуазии.

Рабочие, служащие, интеллигенция, не платившие городских налогов, в выборах гласных не участвовали. Так, в 1871 г. В Москве при численности ее населения в 602 тысячи человек право избирать и быть избранными в городскую думу имели лишь 20,6 тысяч человек, (около 3,4%), из которых 446 человек составляли первое избирательное собрание, 2200 - второе и 18 тысяч человек -третье.

Компетенция городского самоуправления, как и земского, была ограничена рамками чисто хозяйственных вопросов: внешнее благоустройство города, устройство рынков и базаров, попечение о местной торговле и промышленности, о здравоохранении и народном образовании, меры предосторожности против пожаров, содержание полиции, тюрьм, занятие благотворительностью.

Принудительной властью для исполнения своих постановлений не обладали и городские учреждения - они подчинены были надзору губернатора и министра внутренних дел: городские головы губернских городов утверждались в должности министром, головы других городов - губернатором. Словом, городское самоуправление, как и земское, было органом не местной власти, а лишь подсобным органом правительства по вопросам местного хозяйства.

В течение 70-х годов новое городское положение было введено по всей России, за исключением Польши, Финляндии (где сохранялось прежнее городское устройство) и только что завоеванных районов Средней Азии.

Не вводя на Кавказе земства, царское правительство отдало здесь в руки чиновника громадное местное хозяйство. Но, опасаясь, чтобы развитие торговли и промышленности не замедлялось в случае оставления городского хозяйства в руках чиновничества, правительство ввело «Городское положение 1870 г.», также и на Кавказе. На Северном Кавказе «Положение 1870г.» было введено во всех крупных городах, в Закавказье - лишь в Тифлисе, Баку, Кутаиси и Эривани; в Гори и Ахалцихе оно было введено в упрощенном виде. Во всех остальных городах и местечках Закавказья городское хозяйство оставалось в ведении местной полицейской власти. В тех же целях содействия буржуазии в городах Северного Кавказа были учреждены городские банки, а в Тифлисе открыт Коммерческий банк.

Проведение в жизнь закона о городском самоуправлении было крайне стеснено и носило на себе яркий отпечаток самодержавного строя и интересов дворянства. На органы городского самоуправления, так же как и на земства, возложен был целый ряд «обязательных» расходов, большая часть которых в сущности должна была оплачиваться из общегосударственных средств.

Основными источниками городских доходов были оценочный сбор с недвижимых имуществ и налоги на торговлю и промыслы. В Москве конца 70-х годов эти источники составляли 76% доходного бюджета. Так как руководящая роль в городском самоуправлении принадлежала более или менее крупной буржуазии, то последняя старалась переложить бремя городских налогов на менее имущие слои населения. Оценка имущества и доходов находилась в ведении городского самоуправления, т.е. фактически в руках крупной буржуазии.

Наиболее крупной статьей городских расходов, на считая указанных выше расходов на общегосударственные нужды, были затраты на благоустройство города: в Москве конца 70-х годов расходы по этой статье составляли около 31% расходного бюджета.

В центре крупного города, где жили богатые купцы и фабриканты, имелись и мостовые и тротуары, и уличное освещение, иногда и конка, тогда как окраины, населенные беднотой, утопали в грязи и мраке и были лишены удобных способов сообщения с центром. В маленьких же городках благоустройство практически отсутствовало- по всем городам 50 губерний Европейской России расходы по благоустройству составляли в начале 80-х годов в среднем около 15%.

Заботы городского самоуправления о народном образовании, народном здравии и «общественном призрении» были очень невелики: по всем городам 50 губерний в начале 80-х городов на учебные заведения расходовалось около 3 млн. руб., на больницы, приюты, богадельни и пр., - около 2,5 млн.; в общей сложности это составляло около 13% общегородского бюджета.

Несмотря на ограниченность реформы городского самоуправления, она явилась все же крупным шагом вперед, поскольку заменяла прежние, феодальные, сословно-бюрократические органы управления городом новыми, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза .Новые органы городского самоуправления сыграли немалую роль в хозяйственно- культурном развитии пореформенного города. При этом в общественном движении городские думы участвовали слабо, так как купечество и фабриканты мало интересовались политикой.

Таким образом, при всей своей половинчатости реформа местного самоуправления была шагом вперед. Заседания городских дум и земских собраний были публичными, и отчеты о них могли печататься в газетах. Новые органы самоуправления, как в городе, так и в деревне, основанные на буржуазном праве, способствовали капиталистическому развитию страны. Но и органы городского самоуправления, как и органы земского самоуправления, были под постоянным придирчивым контролем царской администрации. Вся полнота власти на местах по-прежнему была в руках губернаторов и других администраторов, назначаемых властью.

Губернатор, как и в XVIII веке, обладал всей полнотой административных прав, а также определенными судебными правами, включая отрешение от должности любых чиновников губернии. В ведении губернатора находились и воинские гарнизоны. В случае же каких-либо чрезвычайных происшествий губернатор обязан был принять все необходимые меры, не дожидаясь команды сверху и помощи от центральной власти. Губернатору подчинялись все местные органы отраслевых ведомств, в том числе таможенная, пограничная и иные службы. Раз в три года он обязан был объезжать подвластную территорию, производя ревизию всех государственных органов, выявляя всяческие беззакония, в особенности лихоимство. Одним словом, губернатор являлся как бы монархом в миниатюре. Губернатору для исполнения его функций полагалась канцелярия. При нем было учреждено губернское правление в качестве совещательного органа. Была учреждена должность вице-губернатора, который являлся помощником губернатора и возглавлял вместе с тем Казенную палату- орган местного финансового управления.

Губернатор контролировал и деятельность новых органов местного управления: присутствий по крестьянским делам, по делам городского и земского самоуправления, фабричных инспекций и прочее. Ключевой должностью в уезде стала должность исправника.

14 августа 1881 г. принимается Распоряжение о мерах к ограничению государственного порядка и общественного спокойствия. Репрессивным органам фактически предоставлялись неограниченные полномочия.

В 1882 г. принимается специальный закон о полицейском надзоре, значительно усиливший систему этих мероприятий.

Либеральный период в развитии российской государственности заканчивался, начиналась эпоха контрреформ.

Они начались в годы правления Александра III и были отмечены настоящей реакцией и отступлением от реформ 60-70 гг. Контрреформы задели и земскую и городскую реформы. Дело здесь в следующем. Введение земств усилило влияние буржуазии и объективно ослабило позиции дворянства. В ряде губерний обнаружился «недобор» гласных из дворян из-за сокращения числа дворян-землевладельцев. В промышленных губерниях представительство дворян в земствах сокращалось за счет усиления торгово-промышленной буржуазии и новых землевладельцев из купцов и богатых крестьян.

Правительство было обеспокоено оппозиционными настроениями и конституционными притязаниями земских деятелей. Эти настроения особенно ярко проявлялись в либерально- оппозиционном движении на рубеже 70-80-х годов.

Правительственная реакция поэтому поставила себе задачу усилить роль дворянства в земстве за счет обеспечения этому сословию более полного устойчивого господства в земских учреждениях, ограничить представительство и права буржуазных элементов, в собственности крестьянства, и вместе с тем еще более усилить контроль за деятельностью земств со стороны административных властей. Реакционное дворянство требовало вообще ликвидировать бессословность и выборность земств. В этом плане и был разработан проект о преобразовании земских учреждений, автор которого стал директор канцелярии Министерства внутренних дел. А.Д. Пазухин. При обсуждении проекта в Государственном совете правительство не решилось пойти на удовлетворение этих притязаний наиболее реакционной части дворянства.

12 июня 1890 г. было утверждено новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Формально оно сохранило принципы бессословности и выборности земств, однако эти принципы были сильно урезаны, в чем и заключался смысл земской контрреформы. Так, земледельческая курия, по которой ранее могли баллотироваться землевладельцы всех сословий, теперь стала курией дворян землевладельцев. Ценз для дворян уменьшился вдвое, а число гласных землевладельческой курии существенно увеличивалось; соответственно этому уменьшалось число гласных по остальным куриям - городской и сельской. Крестьяне лишались выборного представительства: теперь они выбирали только кандидатов в земские гласные, список которых рассматривал уездный съезд земских начальников, и по представлению этого съезда губернатор утверждал гласных. Лишалось избирательных прав духовенство. Резко повышался избирательный ценз для городской курии, вследствие чего более половины избирателей по этой курии лишались права участвовать в выборах в земства. В результате этого удельный вес дворян в уездных земских собраниях повысился с 42 до 55%, в губернских - с 82 до 90%, в уездных земских управах удельный вес дворян повысился с 55 до 72%, а в губернских с 90-94%. Гласные от крестьян теперь составили: в уездных земских собраниях 31%(вместо прежних 37%), в губернских собраниях - 2% (вместо прежних 7%). Удельный вес гласных от буржуазии сокращался с 17 до 14% в уездных земских собраниях и с 11 до 8% - в губернских.

Впрочем, кардинальных изменений в социальный состав земств контрреформа 1890 г. не внесла, ибо и раньше, несмотря на наметившуюся тенденцию к «обуржуазиванию» земств, дворянство в них преобладало.

Обеспечивая решительное преобладание дворян в земствах, земская контрреформа пошла на дальнейшее ограничение прав этого дворянского земства. Теперь губернатор фактически полностью контролировал деятельность земских учреждений. Он мог отменить любое постановление земств, поставить на обсуждение земских собраний любой вопрос. Вводя новое административное звено - губернское по земским делам присутствие (посредствующая инстанция между земством и губернатором), которое проверяло «законность» и «целесообразность» постановлений земских собраний.

Земская контрреформа хотя и затормозила, но все же не смогла предотвратить объективного процесса «обуржуазивания» земств. Потерпели крах надежды правительства на подавление земского либерального движения, которое продолжало нарастать. В целом контрреформа, 1890 г., не превратила земства в дворянские учреждения. Следует также отметить, что в земствах большую роль играли обуржуазившиеся дворяне. Те же цели самодержавие преследовало и при проведении городской контрреформы. 11 июня 1892 г., было издано новое «Городовое положение», по которому значительно урезали избирательные права городского населения. От участия в городском самоуправлении теперь отстранялись не только трудящиеся массы города, но и мелкая буржуазия - мелкие торговцы, приказчики и прочие. Это достигалось путем значительного повышения имущественного ценза. Преимущество отдавалось дворянам-домовладельцам и крупной торговой, промышленной и финансовой буржуазии. В результате резко сократилось число самих избирателей в городские думы; например: в Петербурге - с 21 тысячи до 8 тысяч избирателей, в Москве - с 20 тысяч до 8 тысяч избирателей. Таким образом, даже в этих двух столичных городах правом участия в выборах в городское самоуправление пользовалось не более 0,7% населения. В других городах число избирателей сократилось в 5-10 раз, так что нередко количество гласных равнялось числу участвовавших в выборах. При этом, более половины городов вообще не имели выборного городского самоуправления.

Согласно «Городовому положению» 1892 г., ещё более усиливалась система опеки и административного вмешательства в дела городского самоуправления. Губернатор не только контролировал, но и направлял всю деятельность городских дум и городских управ. Городские думы не могли теперь сделать и шагу без надлежащего «соизволения, разрешения и утверждения». Сами городские головы и члены городских управ теперь рассматривались как состоящие на государственной службе чиновники, а не как «избранные» представители городского населения. Однако в дальнейшем на практике городская контрреформа, как и остальные контрреформы 80-90-х годов, не была полностью реализована: объективные социально-экономические процессы развития русского пореформенного города оказались сильнее попыток самодержавия усилить сословно-дворянский элемент в городе.

Монархия так и не смогла преодолеть оппозиционности городских дум. С увеличением в них роли дворянства там возрастала численность образованной дворянской интеллигенции, которая поддерживала буржуазию.

Таким образом, переход самодержавия в начале 80-х годов XIX века к прямой и неприкрытой реакции оказался возможным в результате слабости крестьянского и рабочего движения, бессилия либеральной оппозиции. Самодержавию удалось провести серию контрреформ в сословном вопросе, в области просвещения и печати, в сфере местного управления. Главная задача, которую ставило себе самодержавие, заключалось в том, чтобы укрепить свою социальную базу- класс помещиков-позиции которого были подорваны крестьянской реформой 1861 года, и другими реформами 60-70-х годов.

Однако реакции не удалось осуществить программу контрреформ в том объеме, в котором она была задумана. Попытка реакций пойти дальше по пути «исправления роковых ошибок 60-70-х годов» (буржуазных реформ) была сорвана начавшимся с середины 90-х годов новым подъемом революционного движения в стране.

В самих «верхах» в то время не было единства: наряду с реакционным направлением требовавшим решительного «пересмотра» реформ 60-70-х годов, было и оппозиционное, требовавшее «уступок» духу времени». Даже среди консерваторов наиболее дальновидные их представители (М.М. Ковалевский, В.И. Семевский, И.А. Вышнеградский и др.) понимали невозможность восстановления в стране старых порядков.

Более того, в обстановке революционного подъема 90-х годов правительству на практике не удалось полностью реализовать те реакционные меры, которые были изложены в законах, изданных в конце 80-х -начале 90-х годов. Реакция оказалась бессильной повернуть вспять исторический прогресс.

Проблема модернизации, т.е. коренного обновления всех сфер жизни от экономики до государственного строя, встала вновь перед Россией на рубеже века Модернизацию предстояло проводить на огромном пространстве, в стране со многими феодальными пережитками и устойчивыми консервативными традициями. Внутренняя политика строилась на великодержавных принципах. Нарастала социальная напряженность, обусловленная быстрым развитием новых экономических форм.

Углублялся конфликт между помещичьим и крестьянским секторами экономики. Пореформенная община уже могла сдержать социальной дифференциации крестьянства. Крепнущая российская буржуазия претендовала на политическую роль в обществе, встречая противодействие дворянства и государственной бюрократии. Главная опора самодержавия - дворянств теряла монополию на власть. Самодержавие с трудом шло на политические уступки, переходя от реформ к репрессиям. Система высших органов власти и управления была призвана укрепить власть императора.

Русско-японская война 1904-1905 гг., приведшая к поражению, еще более усилила напряженность. Страна стояла на пороге революции. Она началась после расстрела мирной демонстрации 9 января 1905 года и в короткий срок охватила всю страну.

Под давлением революции самодержавие было вынуждено пойти на уступки. 6 августа 1905 г. Николай II подписал манифест, которым системе государственной власти утверждалась законосовещательная Государственная Дума, названная «булыгинской» по имени тогдашнего министра внутренних дел А.Г. Булыгина, разработавшего его проект. Дума создавалась для «предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих по силе основных законов, через Государственный совет к верховной самодержавной власти». Проект законосовещательной думы уже никого не удовлетворял, тем более что революция ширилась. В октябре в стране началась Всероссийская политическая забастовка, встали железные дороги, была парализована работа промышленных предприятий. В этой обстановке Николаю II ничего другого не оставалось, как объявить Манифест 17 октября 1905 года, в котором подчеркивался конституционный путь развития страны и предоставление гражданских свобод и провозглашался законодательный характер представительного органа - Государственной думы. Дума как нижняя палата Парламента рассматривала и одобряла бюджет, принимала законы. Однако для вступления их в силу требовалось утверждение Государственного совета (верхняя палата) и Императора. 23 апреля 1906 г. царь утвердил в новой редакции Основные государственные законы Российской империи. Они закрепляли создание Государственной Думы, Государственного Совета и Совета министров. Была устранена характеристика власть императора как «неограниченной». Тем не менее, основные его прерогативы сохранялись.

В результате изменений в государственном строе, Россия приобретала некоторые черты конституционной монархии, что и было закреплено в Основных государственных законах в редакции 1906 года: была проведена реформа Государственного совета и принято новое положение о Совете министров, по которому исполнительная власть становилась автономной от главы государства. Создавался новый образ российского парламентаризма.

Порядок формирования Государственной думы изложен в законе от 3 июля 1907 года по сравнению с законом о 11 декабря 1905 года резко сужался круг избирателей. Целые слои населения - женщины, военнослужащие, так называемые «бродячие инородцы» (т.е. кочевники-скотоводы), лишались права избирать и быть избранными. Выборы предполагались двухступенчатые, отдельные губерниям и областям и по крупным городам. Число выборщиков, участвующих в собраниях по губерниям и областям было установлено специальным списком по каждой административной единице отдельно. Для собраний, выборщиков по городам устанавливалась единая квота: по 160 человек в столицах и по 80 человек в остальных городах. Что касается членов Государственной Думы, избираемых выборщиками на собраниях, то их число было определено отдельным списком по каждой губернии, области, городу. Всего в списке значилось 412 мандатов, в том числе 28 от городов.

Хотя ряд ограничений на участие в выборах в Думу нельзя признать разумными, в частности, отстранение от выборов лиц администрации и полиции, тем не менее, их общая социальная направленность очевидна: не допустить в Думе смуты и вольнодумства. Этим целям в первую очередь служили высокий имущественный и возрастной ценз и не допуск к участию в выборах студентов, ограничение числа членов Думы, избираемых от городов. Думается, что орган власти, сформированный по таким принципам, можно назвать представительным лишь с определенной долей условности.

В начале XX века Россия оставалась страной аграрной, поэтому разрешение аграрного вопроса имело для нее огромное значение. Аграрная реформа начала XX века связана с именем главы правительства П.А. Столыпина. Ее проведение связано с революционными событиями 1905-1907 гг.

5 апреля 1905 г., принимается указ «О даровании населению облегчений по уплате долгов». На его основе было проведено освобождение от взысканных недоимок по продовольственному сбору, существовавшему до 1866 г. и аннулировались долги по ссудам на продовольствие.

В ноябре 1905 г., опубликован манифест «Об улучшении благочиния и облегчении положения крестьянского населения», уменьшивший выкупные платежи со всех категорий крестьян на 50%, а с января 1907 г. вовсе их отменивший.

В сентябре 1906 г. указом «О передаче кабинетных земель в распоряжение Главного управления земледелия и землеустройства для образования переселенческих участков начинается переселенческая политика правительства.

В октябре 1906 г. принимается указ «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших поданных сословий». Провозглашались единые права для всех поданных в отношении государственной службы (за исключением «инородцев»). 9 января 1906 г. был принят указ «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающегося крестьянского землевладения и землепользования». Им провозглашался свободный порядок выхода из общины, и закреплялись наделы в собственность в любое время. Заявление о выделе через старосту доводилось до сельского общества, которое простым большинством голосов и в месячный срок было обязано определить крестьянину его участок. В противном случае это осуществлял земский начальник. Крестьянин мог требовать сведение выделяемых ему участков воедино или денежной компенсации. Аграрные указы были закреплены в законах, принятых Думой.

Но даже эти половинчатые попытки реформ окончились неудачей. После переворота 3 июня 1907 г., по существу, были отменены какие-либо гарантии прав и свобод, у Думы были отобраны ограниченные законодательные полномочия, и она фактически превратилась в законосовещательный орган. Попытки конституционных реформ окончились неудачей, и те проблемы, которые должны были решаться парламентским, цивилизованным путем, решались насильственно- революционными, методами.

Таким образом, изменения, произошедшие в государственном строе России в начале XX века, позволили укрепить свои позиции буржуазии, но ни в коей мере не решали проблем, выдвигаемых трудящимися страны, а первая русская революция, несмотря на поражение, только подтолкнула и ускорила развитие революционного процесса в России.





в начало

при использовании информации - ссылка на сайт www.samoupravlenie.ru - обязательна
уважая мнение авторов, редакция не всегда его разделяет!

Проблемы МСУ

Главная | Публикации | О журнале | Об институте | Контакты

Ramblers Top100 Рейтинг@Mail.ru