Проблемы местного самоуправления
На главную страницу | Публикуемые статьи | Информация о журнале | Информация об институте | Контактная информация

московский экономико-правовой институт - мэпи

все журналы по темам оглавление  № 17   1  2   3  4   5   6   7   8  9  10 11  12  13  14  15 16  17  18 19  20 21 22 24


ПОНЯТИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА ДЕПУТАТА ВНУТРИГОРОДСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО СОБРАНИЯ В МОСКВЕ


Фомичев В.В., аспирант НИИ проблем укрепления
законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ


Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Реформа местного самоуправления в Москве

"Единая Россия" и местное самоуправление

Проблема соответствия: органы местного самоуправления - суд - Общественная палата

Полномочия главы местной администрации

Правовой статус главы местной администрации по контракту

а такжеГосударственное управление и политические партии Бразилии


Определение и законодательное закрепление правового статуса депутата местного самоуправления всегда ставило перед государством сложные задачи. В этой связи представляется исключительно важным, чтобы данная проблема была решена не только на законодательном уровне, но еще и подкреплялась бы достаточно глубокими теоретическими разработками в этой области.

Практическое значение законодательного определения понятия «правовой статус депутата местного представительного органа власти» состоит в том, что данная категория непосредственно затрагивает интересы населения, поскольку речь идет о правовом положении его представителей в органах муниципальной власти, призванных в максимальной степени выражать самые разнообразные интересы населения.

Важнейшей чертой правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления является его стабильность и неизменность, что позволяет ему играть большую роль в противодействии развитию негативных тенденций в обществе и государстве. Это особенно актуально для современной России, где весьма динамично на уровне местного самоуправления изменяются или исчезают старые и появляются новые правовые отношения и институты, происходит болезненный процесс реформирования местной (муниципальной) власти.

Следует признать, что до настоящего времени федеральное и региональное законодательство, в частности законодательство Москвы, по вопросам определения правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления носит не до конца оформленный характер. Ситуацию осложняет отсутствие федерального закона о статусе такого депутата, в котором было бы дано четкое определение данного юридического понятия, детально регламентированы в нормах права его основные элементы.

Следует отметить, что юридическое понятие (категория) «правовой статус депутата местного представительного органа власти» является относительно новым для отечественного государствоведения. Достаточно сказать, что до 60-х годов двадцатого века проблемы правового статуса (положения) вообще не выделялись в отечественной науке в качестве самостоятельного направления исследований. Только начиная с 70-х годов двадцатого века, указанные проблемы получили достаточно широкую научную разработку в работах специалистов по теории государства и права, советскому государственному праву, советскому строительству и других юридических дисциплин.

Впервые в России понятие «статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» нашло отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». До настоящего времени отсутствует федеральный закон, определяющий правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления. В субъектах Российской Федерации только в последние годы начался процесс принятия законов о правом статусе таких депутатов.

В этой связи, представляется, что, прежде всего, в связи с новизной такой категории как «правовой статус депутата местного представительного органа власти» в российской юридической науке существуют различные точки зрения по поводу, прежде всего ее понятия и структуры.

При определении данного понятия, в отечественной юридической науке большинство споров традиционно происходит вокруг использования применительно к указанным народным избранникам юридических терминов «правовое положение депутата», «правовой статус депутата», «статус депутата». Кроме этого, неоднозначные оценки ученых существуют относительно определения взаимосвязи специального правового статуса депутата с правовым положением гражданина в целом.

Так, в научной литературе советского периода развития государства и права при анализе правового положения депутатов Советов часто допускалось смешение понятий «правовой статус депутата» и «статус депутата». Для большинства советских ученых не существовало разницы между указанными понятиями, поскольку только государство могло детально и довольно жестко регламентировать в нормах права многообразную деятельность депутатов. Поэтому, статус депутатов, в том числе и местных Советов, определялся например, как «регламентированное правовыми нормами положение депутатов» или «урегулированное нормами права положение депутата, выполняющего функции представителя народа в обществе и в государстве», или «закрепленные в юридических нормах задачи, обязанности и права народных избранников, а также гарантии осуществления их депутатских полномочий».

Вместе с тем, в настоящее время следует признать, что статус депутата представительного органа местного самоуправления устанавливается не только нормативными актами, принимаемыми (издаваемыми) органами государственной власти различных уровней Конституцией Российской Федерации, федеральными законами; конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, но и уставом муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

В качестве примера можно привести устав внутригородского муниципального образования Войковское в городе Москве, принятый решением районного Собрания Войковского района от 27 ноября 2003 г., где в ст.16 определяется статус депутата указанного депутата, а в ст.17 - порядок досрочного прекращения им своих полномочий. В частности, согласно ст.16, статус депутата муниципального Собрания устанавливается федеральными законами и законами Москвы. Его полномочия начинаются со дня избрания и прекращаются со дня начала работы муниципального собрания нового созыва. Депутаты муниципального Собрания осуществляют свои полномочия без отрыва от основной деятельности, за исключением Руководителя муниципального собрания. Кроме этого, в указанной статье определяется порядок привлечения депутата к уголовной ответственности и ограничения, связанные с депутатской деятельностью.

Таким образом, можно говорить о том, что деятельность указанного депутата регулируется муниципально-правовыми нормами, значительная часть которых не носит государственно-правовой характер, поскольку содержится в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Это принципиально новое положение в отечественном государствоведении, поскольку ранее существовала аксиома: все нормы права могут устанавливаться (санкционироваться) только государством.

В этой связи возникает довольно серьезная проблема соответствия положений муниципально-правовых актов, определяющих правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления, требованиям указанных выше государственно-правовых актов, принимаемых на федеральном и региональном уровне и устанавливающих основы (принципы) правового статуса указанного депутата. Особую актуальность данная проблема имеет в Москве, где, как известно, только в 2004 г. впервые были избраны депутаты муниципальных Собраний внутригородских муниципальных образований, а уставы муниципальных районов Москвы в большинстве своем повторяют нормы статей Устава города, регламентирующих в том числе правовой статус муниципальных депутатов.

Думается, что после формирования муниципальных Собраний никто не может дать гарантий того, что существовавшая в Москве длительное время практика беспрекословного копирования городского законодательства в муниципальных правовых актах будет продолжена, поскольку ряд вопросов, отнесенных Федеральным законом к вопросам местного значения, не отражен в определенных Уставом и законами Москвы, полномочиях внутригородских муниципальных образований. В случае же обретения районами статуса муниципальных образований нельзя исключить, что органы власти этих муниципальных образований станут претендовать на внесение в районные уставы полномочий, выходящих за пределы, предоставленные районам Уставом Москвы. А негативные последствия «суверенизации» районов известны из опыта политической жизни Москвы 1990-1993 годов.

По мнению автора, у депутатов муниципальных Собраний есть все законные основания для расширения своих полномочий, определяемых в настоящее время в уставах внутригородских муниципальных образований в Москве. Представляется, что при отстаивании своей позиции они могут опираться как на положения ч.1 п.2, ст.6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющие вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных образований, так и на положения ст.8 указанного Закона, закрепляющие требования, предъявляемые к уставу муниципального образования. При этом ст.6 рассматриваемого Закона предоставляет субъектам Российской Федерации только возможность расширения своими законами перечня вопросов местного значения, определяемого федеральным законодательством, и, соответственно, запрещает ограничивать гарантированные данным Федеральным законом права местного самоуправления.

На основе приведенных рассуждений и исходя из предмета настоящего исследования, представляется, что в уставах внутригородских муниципальных образований Москвы в обязательном порядке должны найти свое отражение указанные в ст.8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующие вопросы: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий.

Вместе с тем, в значительной мере исходя из опасения, что организация местного самоуправления в муниципальных районах Москвы может привести к нарушению управляемости городом, как целостным образованием с единым экономическим пространством, с единым коммунальным хозяйством, службами жизнеобеспечения населения и т.д., законодатель в ст.79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающего в силу с 1 января 2006 г., отразил особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения. В частности, в п.3 указанной статьи закреплено, что перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований Москвы, определяются законами Москвы как субъекта Российской Федерации, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

По мнению автора, правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления Москвы может быть урегулирован не только Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом города Москвы, законами города Москвы, уставом муниципального образования, как это закреплено в ст.2 Закона от 25 февраля 2004 г. № 9 «О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве» , но и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, что указано в п.3, ст.13 Закона от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве».

По нашему мнению, важнейшим из указанных актов является регламент муниципального Собрания, определяющий прежде всего, порядок проведения заседаний, правила и процедуры работы этого представительного органа местного самоуправления . Поскольку в настоящее время г. Москве только начался довольно сложный процесс разработки, обсуждения и принятия важнейших актов местного самоуправления - уставов муниципальных образований и регламентов представительных органов местного самоуправления, в качестве примера правовой регламентации в указанных актах правового статуса депутата можно привести Регламент Совета депутатов Мытищинского района Московской области, принятый решением этого представительного органа местного самоуправления № 24/1 от 28 января 1998 г. Применительно к теме исследования, в главе 2 данного муниципально-правового акта под названием «Осуществление депутатской деятельности» определяются: гарантированные права депутатов; порядок формирования, численный состав и основные полномочия постоянных комиссий Совета; порядок работы депутатов во время проведения заседаний Совета, а также - подготовки и рассмотрения вопросов, обсуждаемых Советом; порядок принятия депутатами решений.

Следует отметить, что, определяя правовой статус депутата, государство должно считаться с тем, что правотворчеству и закону, как его результату, предшествуют возникающие в самой жизни тенденции и потребности правового регулирования. Для того, чтобы быть эффективными, действенными, стабильными, правовые установления должны основываться на реальности, так или иначе учитывать потребности и закономерности социально-экономического и духовного развития общества, нести в себе единство должного и возможного.

Правовой статус депутата по отношению к его фактическому статусу, обусловленному обществом в целом, не может быть рассмотрен в качестве следствия или его юридической копии. Социальный статус депутата, является ведущей стороной этого взаимодействия, поскольку является первопричиной возникновения и существования его правового статуса. Однако любое взаимодействие характеризуется взаимными изменениями взаимодействующих сторон. Правовой статус депутата при определенных условиях оказывает собственное воздействие на общественные отношения, в большей или меньшей степени корректируя их.

При этом следует иметь в виду, что хотя бы минимальное несоответствие между юридическим и фактическим положением депутата является необходимостью и закономерностью существования и развития его правового статуса. Представляется, что в техническом и практически-прикладном отношении правовой статус депутата неизбежно должен опережать его фактическое социальное положение не только на момент своего возникновения, но и на относительно длительный период после своего появления. И не только по той причине, что общественная жизнь уже завтра может «перерасти» в свои юридические формы и требуется некоторый «запас» юридического пространства на будущее, но и главным образом потому, что в социальной жизни существуют противоречивые, различные тенденции.

Справедливо полагать, что не все общественные отношения, в которые вступает депутат при осуществлении своей деятельности, могут считаться правоотношениями. Это означает, что статус депутата определяется не только нормами права. В этой связи, очевидно, что фактическое положение, социальный статус депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве не может не отличаться от его юридического статуса (правового положения). Как свидетельствуют п.1, ст.6 Закона от 25 февраля 2004 г. № 9 «О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве» и практика работы таких депутатов, помимо участия в заседаниях указанного представительного органа местного самоуправления, существуют и другие, самые разнообразные формы депутатской деятельности, большинство из которых никак не регламентировано нормами права в настоящее время, и не может быть до конца регламентировано никогда. Речь идет, прежде всего, об участии депутата в работе комиссий муниципального Собрания; его встречах с избирателями, работе с их обращениями, информировании избирателей о своей деятельности и деятельности органов местного самоуправления; участии в организации и проведении местных референдумов, публичных слушаний, собраний, конференций и опросов граждан; участии в организации территориального общественного самоуправления. Кроме этого, согласно п.2, указанной статьи депутат может осуществлять свою деятельность и в других формах, предусмотренных уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы.

Следовательно, деятельность депутата представительного органа местного самоуправления регламентируется не только правовыми нормами, но и правилами работы политических партий, членом которых он является, сложившейся практикой, обычаями, традициями, нормами морали и т.п

Таким образом, мы приходим к выводу, что понятия «правовой статус депутата» и «статус депутата» различны по своему объему и содержанию. Если под статусом депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве следует понимать определяемое правовыми и иными социальными нормами фактическое положение, социальный статус члена представительного органа местного самоуправления, то правовой статус такого депутата есть его правовое положение, урегулированное Конституцией и законами Российской Федерации, Уставом и законами города Москвы, уставом муниципального образования и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Следовательно, правовой статус депутата является основной частью статуса депутата.

Вместе с тем, следует признать, что в действующем и федеральном и региональном законодательстве наблюдается до настоящего времени определенная путаница в употреблении указанных понятий. Например, название Закона «О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве», по нашему мнению не совсем точно отражает определенный в этом Законе предмет правового регулирования - правовое положение депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве и основные гарантии депутатской деятельности. С учетом того, что, как уже было отмечено выше, правовой статус (правовое положение) является составной частью статуса депутата, указанный Закон должен закреплять не только правовые, но и иные основы статуса муниципального депутата, в соответствии с которыми и определяется фактическое положение народного избранника.

В этой связи представляется правильным, дополнить преамбулу Закона от 25 февраля 2004 г. № 9 «О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве» положением о том, что настоящий Закон определяет не только правовое положение депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве, но и устанавливает основы его социально-политического статуса.

Кроме этого, на основе указанных рассуждений следует дополнить ст. 2 указанного закона положением о том, что статус депутата устанавливается не только в соответствии Конституцией и законами России, Уставом и законами города Москвы, уставом муниципального образования, но и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, а также - сложившейся практикой реализации установленных в законе форм депутатской деятельности и с учетом исторических и иных традиций.

Рассматривая вопрос о понятии правового статуса депутата в Российской Федерации, следует иметь в виду, что, согласно общей теории права, такой правовой статус депутата является специальным и существует на основе общего правового статуса гражданина.

В этой связи представляется, что в самом общем виде под правовым статусом депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве следует понимать урегулированное нормами права положение ставшего членом представительного органа местного самоуправления в Москве гражданина России или иностранного гражданина, постоянно проживающего на территории соответствующего муниципального образования и обладающего в соответствии с международными договорами Российской Федерации правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в городе Москве.





в начало

при использовании информации - ссылка на сайт www.samoupravlenie.ru - обязательна
уважая мнение авторов, редакция не всегда его разделяет!

Проблемы МСУ

Главная | Публикации | О журнале | Об институте | Контакты

Ramblers Top100 Рейтинг@Mail.ru