Проблемы местного самоуправления
На главную страницу | Публикуемые статьи | Информация о журнале | Информация об институте | Контактная информация

московский экономико-правовой институт - мэпи

все журналы по темам оглавление  № 16   1   2   3   4   5   6   7   8   9  10  11  12  13  14  15  16  17  18  19  20  21  22  23  24  25  26


ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


ПРЕДМЕТ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В.З. Гущин
проректор МЭПИ по научной работе,
доктор юридических наук


Также рекомендуем прочитать (для перехода нажмите на название статьи):

Организационно-правовые и финансовые основы местного самоуправления в РФ

Правовая основа деятельности органов местного самоуправления

Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации

О исполнении закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»

Снижение рисков и смягчение последствий ЧС на муниципальном уровне

Малый бизнес - материальная основа самоуправления

Полномочия главы местной администрации

а также Система государственного управления Бразилии


Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим государством. Одним из важнейших принципов демократического общества, одной из форм народовластия современной России является местное самоуправление. С деятельностью органов местного самоуправления неизбежно сталкивается каждый житель нашей страны, поскольку муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их неотложных повседневных проблем.

Как указывается в Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным Законом РФ от 11 апреля 1998 года, органы власти местного самоуправления обеспечивают одновременно и эффективное, и приближенное к гражданам управление.

1 января 2006 года во многих регионах вступает в силу новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый 6 октября 2003г. №131. Это основополагающий базовый закон, устанавливающий общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России, определяющий предмет ведения и полномочия его органов.

Учитывая важность, а во многих случаях и сложность предметов ведения и полномочий местного самоуправления, изложенных в названном, и в других законодательных актах, полагаем необходимым и своевременным их рассмотрение. Предмет ведения органов местного самоуправления, как и предмет ведения любого органа власти, это составной элемент их правового статуса, это тот круг вопросов, решение которых закреплено за ними, находится под их управлением, т.е. круг вопросов, на которые распространяется их юрисдикция.

Термин "полномочия органов местного самоуправления" является сравнительно новым для нашего государствоведения. Впервые данное понятие приводится в ст. 12 и ст. 132 Конституции Российской Федерации 1993 года, в соответствии с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться государственными полномочиями.

В толковом словаре русского языка "полномочие" определяется как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел. (См. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993г. С. 571) Юридический энциклопедический словарь характеризует термин "полномочия" как совокупность прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно Конституцией и другими законами. (Юридический энциклопедический словарь. - М., 1984г. С.146)

Профессора О.Е Кутафин и В.И. Фадеев дают следующее, на наш взгляд, вполне научно обоснованное определение полномочий местного самоуправления. По их мнению, это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований. (См. О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000г. С. 349)

Солидарен с ним и профессор И.В. Выдрин, который пишет, что полномочия (права и обязанности) муниципальных органов означают принадлежащие им права на совершение определенного вида властных действий. Для публичной сферы это еще и обязанность муниципальной власти. (См. И.В. Выдрин. Муниципальное право России. М., 2004г. С 185)

В Европейской Хартии местного самоуправления указывается, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Однако это не исключает представления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий.

Названное положение Хартии получило развитие в российском законодательстве о местном самоуправлении. Так, Конституция РФ закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий (ст. 12) и запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами (ст. 133).

В законе "Об общих принципах организации местного самоуправления" это положение решено более фундаментально. Ему посвящены ст. 17, именуемая "Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения", ст. 18 «О принципах правового регулирования полномочий органов местного самоуправления», глава 4 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», глава 5 «О формах осуществления полномочий», глава 10 «Об ответственности органов местного самоуправления».

Российское законодательство, прежде всего Конституция РФ (ст. 130) и Федеральный Закон 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления" (ст.2) для определения характеристики предметов ведения местного самоуправления использует термин "вопросы местного значения". Перечень этих вопросов изложен в Конституции и в законе.

Согласно ст. 132 Конституции, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. В этой же статье говорится о том, что в круг предметов ведения органов местного самоуправления могут включаться и отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Таким образом, предмет ведения муниципальных образований Конституцией обозначен совокупностью вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, передаваемых им.

Важно отметить, что согласно ч.2 ст.19 Федерального Закона №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

В федеральном законе вопросы местного значения трактуются как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Стержень этой дефиниции составляет соответствующие конституционные нормы (ч.2 ст.3 и ст.12).

Необходимо отметить, что в мире сложилась практика, при которой в основу регулирования предметов ведения муниципальных образований может быть положен принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Данный принцип утвердился в XIX веке в Великобритании (англосаксонская модель). Подобная муниципальная система действует в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и в других странах.

В основу правового регулирования предметов ведения местного самоуправления во Франции и в ряде иных стран положен принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов (французская, или, так называемая, континентальная модель).

В Германии, Австрии и Японии местное самоуправление имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами.

В Российской Федерации в правовом регулировании предметов ведения местного самоуправления проступают черты континентальной модели. Ее элементы были заложены еще во второй половине XIX века, когда в России проводилась реформа местного самоуправления. Земское самоуправление было сформировано тогда на основе общественной теории самоуправления, истоки которой лежат в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и представлениях о собственных правах общины.

Вопросы местного значения, являющиеся предметами ведения местного самоуправления, подробно изложены в главе 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Причем они устанавливаются по всем уровням (типам) муниципальных образований: вопросы местного значения поселения (ст.14), вопросы местного значения муниципального округа (ст. 15), вопросы местного значения городского округа (ст.16).

Общим для всех уровней муниципальных образований являются такие вопросы, как формирование, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в их собственности; организация в их границах электро- и газоснабжения и т.д.

Другие вопросы местного значения четко разграничены между поселением и муниципальными районами, а за городскими округами закреплен весь перечень вопросов местного значения поселений и муниципальных округов. Так в ст. 16 закона указывается, что к вопросам местного значения городского округа относятся:

  1. Формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета.
  2. Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;
  3. Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.
  4. Организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.
  5. Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения.
  6. Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.
  7. Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
  8. Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа.
  9. Организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией.
  10. Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.
  11. Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.
  12. Организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории городского округа, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы власти.
  13. Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время.
  14. Организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов.
  15. Создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
  16. Организация библиотечного обслуживания населения.
  17. Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами учреждений культуры.
  18. Охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа.
  19. Обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта.
  20. Создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения.
  21. Опека и попечительство.
  22. Формирование и содержание муниципального архива.
  23. Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
  24. Организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
  25. Организация благоустройства и озеленения территории городского округа. Использование и охрана городских лесов, расположенных в границах городского округа.
  26. Планирование застройки, территориальное зонирование земель городского округа, установление правил землепользования и застройки территории городского округа, изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление контроля за использованием земель городского округа, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации.
  27. Организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

Несмотря на значительный перечень вопросов местного значения, изложенный в Федеральном законе №131. он не в полной мере соответствует положениям конституции России и некоторым другим законодательным актам.

Так, ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации гласит, что органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию и законы. В рассматриваемом Федеральном законе данное положение не только не раскрыто, но о нем даже не упоминается.

В ст. 132 Конституции Российской Федерации сказано, что органы местного самоуправления наряду с другими вопросами, осуществляют охрану общественного порядка. Однако в ст.14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», определяющий вопросы местного значения поселения, названный вопрос не указан.

В Федеральном законе «Об обороне», принятым Государственной Думой 24 апреля 1996 года, определены более 10 функций органов местного самоуправления в области обороны. В Федеральном законе №131, закрепляющем общие принципы организации местного самоуправления ни одна из названных функций не значится.

В ст. 37 ФЗ от 1 апреля 1993 года «О государственной границе Российской Федерации» указывается, что органы местного самоуправления и их должностные лица оказывают помощь пограничным органам и пограничным войскам, другим войскам и органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе; предъявляют необходимую для их деятельности информацию, создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.

В Федеральном законе «О борьбе с терроризмом», принятого Государственной Думой 3 июня 1998 года, сказано, что органы местного самоуправления должны оказывать содействие органам, осуществляющим борьбу с терроризмом.

В Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности», принятого Государственной Думой 27 июня 2002 года, подчеркивается, что органы местного самоуправления участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своей компетенции, в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности (ст.ст. 4-5 закона).

Можно назвать еще ряд федеральных законов, согласно которым органы местного самоуправления наделяются различными полномочиями. Это федеральные законы о гражданской обороне, о мобилизационно подготовке в РФ, о чрезвычайном положении, об уничтожении химического оружия и другие. К сожалению, в предмете ведения органов местного самоуправления, определяемом Федеральным законом №131, эти полномочия не значатся.

Необходимо подчеркнуть также следующее. В ряде законов органы местного самоуправления наделяются полномочиями наряду с полномочиями федеральных органов государственной власти субъектов РФ. Однако эти полномочия между ними не разграничиваются, их исполнение финансовыми и материальными ресурсами не подкрепляется.

Данная ситуация требует быстрого решения. Находящийся в настоящее время в Государственной Думе проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», (в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления) названную проблему, на наш взгляд, в полной мере не решит.

Данным проектом закона предусмотрено уточнение предметов ведения органами местного самоуправления только лишь по следующим вопросам: библиотечного обслуживания населения и содержания библиотек; сохранения объектов культурного наследия местного значения; сохранения, возрождения и развития народного художественного творчества, поддержки народных художественных промыслов; содействия в развитии сельскохозяйственного производства и создания условий для развития сельского предпринимательства; ведения воинского учета и обеспечение деятельности призывных комиссий.

Представляется, что для дальнейшего уточнения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления необходимо провести сравнительный анализ всех правовых актов, предусматривающих обязанности муниципалитетов по всем отраслям их деятельности, и по результатам анализа внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Социологические исследования показывают, что передача на муниципальный уровень значительной части социальных полномочий не подкреплена финансовыми рычагами. Реально свои доходы муниципалитеты могут покрыть в данное время не более 30% от их расходных обязательств.

Для того, чтобы полномочия органов местного самоуправления реально осуществлялись необходимо в законодательстве четко определить кто, что, когда и как (какими формами и методами) должен сделать.





в начало

при использовании информации - ссылка на сайт www.samoupravlenie.ru - обязательна
уважая мнение авторов, редакция не всегда его разделяет!

Проблемы МСУ

Главная | Публикации | О журнале | Об институте | Контакты

Ramblers Top100 Рейтинг@Mail.ru